土地流转规划方案范例(3篇)
土地流转规划方案范文篇1
T市塘沽区规划土地管理局是城市规划管理、土地管理两项职能合一的政府管理部门，负责辖区范围内的城市规划和土地利用。规划、土地管理工作是一项专业性强，流程交叉，多人员参与的复杂性群体工作，既有业务许可权控制，又有办件时限要求，需要严格依法办事。
近年来，随著城市建设的飞速发展，城市功能佈局、地形地貌、用地情况、宗地权属的变化日益频繁，审批管理的工作量逐年上升，传统的手工办案管理模式逐渐受到挑战。為解决城市建设发展速度加快与规划土地管理手段相对滞后之间日益突出的矛盾，改变落后於时代要求的管理模式，我们决定採用现代资讯技术，建立基於电脑网路的实用、先进、高效、可靠的城市规划土地管理图文资讯系统，实现业务规范化、管理现代化、决策科学化，探索一种新型的现代化规划土地管理模式。
二、系统建设的意义
為了实现利用资讯技术建立新型、高效的规划土地管理的目标，提高规划土地管理的现代化水準，我们经过一年的努力，於1999年年底建成了《城市规划土地管理图文资讯系统》。
1、通过资讯系统建设，加快专案办理进度，缩短公文传递时间，实现微机管理，确保城市规划的良好实施。
2、推行机关工作的规范化、制度化建设，逐步完善城市规划土地管理各个环节的规范操作和合理程式，為最终实现科学化管理、“无纸化”办公创造条件。
3、最大限度地為政府领导进行城建决策提供现势、完整、精确、时效的图文资料支援，為最终实现城建管理辅助决策奠定基础。
4、促进办公人员观念的转变和素质的提高，提高工作透明度，消除因人、因时造成的对工作的影响，更好地為建设单位服务。
5、加强政府机关服务效率和职能，实现政府机构专家化服务，进一步提高我区综合实力，改善我区投资环境。
三、系统目标定位
在建立城市规划土地管理资讯系统方面，特别是90年代前期一些城市尝试的结果，大多是耗资巨大，内容复杂，週期较长。随著时间的推移，有的已经废弃。其中一个最重要的原因是目标定位不当。目标定位不当的原因是对我们面临的实际情况未做深刻的研究。
通过大量调研分析，在总结经验、吸取教训的基础上，我们将系统建设目标进行了準确的定位：“功能实用又有发展后劲；技术可行又有一定超前；建设实施见效快，又有长期发展规划。”
针对我们实际情况，我们本著功能实用、技术可行、短期见效的定位原则，确定了系统建设的前期目标：“建成以规划土地管理业务為核心，投资规模容许、纳入现有图文资料、运行稳定易维护、一年内能见效的基础规划土地管理资讯系统框架”。
同时，还制定了远期发展目标，远期发展目标规定了我们在建立基础系统时，应在平臺选择、资料标準、系统维护、系统扩充等方面全面考虑。随著前期目标的实现，有计划有步骤地开展资料的採集、建库工作，不断增加系统功能，扩展应用范围，使之成為完善的高水準的综合管理资讯系统。
四、系统结构框架
实用的资讯系统需要管理系统与资料库的共同支援，既有办公自动化系统，又有丰富的图文资料，系统才具有真正的生命力。但先进的资讯系统又需要採用分散式的思路，实现管理系统与资料库的分离。為解决这一矛盾，我们按照规划土地管理
业务的实际情况进行需求分析，遵循求实可行的方针，进行系统总体设计，最终确定图文资讯系统框架结构（见附图）。
从结构框架图中我们看到，资讯系统由四个主要系统和十个图文资料库组成。办公自动化系统与规划、土地管理图形资讯系统紧密相连，实现图文传递、图书互访。基础地理资讯空间资料库、规划设计成果库、规划控制要素库、土地规划成果库、土地专题图库、规划审批图形工作库、土地审批图形工作库组成的七个图形属性资料库，以及法律法规行业规范库、业务档案库、行政档案库组成的三个文档库為规划土地管理业务办公系统提供强大的图文资料支援。
案件办结后，经过图文资讯系统处理，新的图文资讯随即写入相应图文资料库，随动态更新机制產生的现势的图文资讯构成了对外综合服务查询系统的资讯基础。
五、网路软硬体环境
基於目前资讯技术的迅猛发展，从实用性、先进性、扩展性角度考虑，我们经筛选比较决定将资讯系统建立在微机网路平臺之上。
网路硬体环境选择
选用符合IEEE802.3标準的局域网，802.3网路属於汇流排结构，扩充性能良好，考虑广域网扩充在网路层以上实现系统互连，採用TCP/IP协议（INTERNET/INTRANET皆基於该协定）。网路作业系统平臺选用Microsoft公司的国际主流產品WindowsNT4.0。网路物理环境选用100Mps传输速率的传输介质和统一的3Com交换机、3Com集线器、3Com网卡组建100M快速乙太网。
伺服器是硬体系统的核心，考虑处理速度、资料容量、安全可靠、性能价格比等因素，选用支援Raid5技术、热插拔硬碟阵列的2台IBMNetfinity5500作為GIS伺服器和OA伺服器，1台IBMNetfinity3000作為邮件伺服器，终端採用联想PII400/6G/128M。硬体网路拓扑结构见附图。
软体平臺环境选择
因為规划土地管理处理物件是建设专案，内容即包括图件、表格、公文等静态结构化资讯，又有需流转的诸如档袋之类的动态非结构化、超文本资讯。為适应上述需求，办公自动化系统选用Lotus公司NotesDomino5.0作為系统开发和前臺运行环境，实现不同时间、地点、多种方式存取、跟踪、管理多人的活动资讯、复合文挡的群体协同工作。选用JetFloForNotes提供有效的视觉化流程定义管理工具，可方便的用图形对流程进行定义或修改，一经提交，系统立即自动在整个网路上实现，无须编程方便维护。由此实现对非结构化资讯进行过程管理。案件办结后，大量的电子文档及结果资料通过选用PCDOCS公司的DocsOpen作為文档管理系统平臺，选用SQLServer关系型数据库软体管理结构化资讯。资料实施分阶段管理的模式是现代资讯技术的发展趋势。
图形资料库是规划土地管理工作中最主要的支援部分，选择成熟、稳定、实用、投资合理的GIS平臺是关键。经实践比较，选用Autodesk公司的AutoCADMap3.0配合MunGISForAutoCADMap3.5是可行的，这是一个开放的图形开发运行软体平臺，其採用的AutoCAD14.0图形介面，国际公认的标準DXF和DWG格式，极大地减轻了培训和建库工作量。因為多数业务人员熟悉此介面，并且数位化地形图和规划土地方面的设计审批成果大多採用此格式。属性资料方面，该平臺支援各种常见的关系型数据库如Foxpro、SQLServer、Oracle实现图书互访。尤其是AutoCADMap3.0支援网路浮动用户，购买少量的用户数即可，只要同时使用的用户不超过该数目。这样即可以满足全局办公需要，又可以节省图形系统平臺投资。
六、系统主要特点
1、介面直观简单易用。
经办人员的工作桌面為个人工作栏，主要由收件箱、在办箱、发件箱、催办箱、暂停箱组成，规范了传统的手工作业方式。收件箱、在办箱、发件箱分别存放未经签收、正在办理、準备发出的审批案件，这与办公桌上的档夹档篮很相似。催办箱中放置领导和督办人员发来的催办资讯，因為非局内部原因而不能办理的案件在注明暂停理由后存入暂停箱。
2、符合日常习惯，用户方便接受。
系统对管理审批资料的非结构化资讯处理工作类比档案袋操作方式。每个案件使用一个档案袋，其中的表单卡证已经按国家规定的格式进行设计，审批人员根据系统预先设置的工作流程，及对表格做的许可权控制填写表单。
3、审批业务流程定义的视觉化。
根据需求分析，每个审批业务程序定义為一个视觉化流程，每个业务环节定义為一个任务节点，节点之间通过直流或分流联接。瞭解全部办案过程、瞭解当前任务状态可通过点击查看流程按钮来实现。
4、流程结构灵活，修改方便。
业务审批流程任务顺序经常发生变化是规划土地部门普遍存在的现象，系统必须适应这一情况。在流程视觉化的基础上，修改任务流程可以通过增减任务节点、调整节点之间的直分流方向及它们相关的要素定义即可。适於机构调整和人员变动。
5、图文一体化和图书互访。
在经办人员使用办公自动化系统时，点击建立图形按纽就可以进入图形介面调用查询所需要的图形资讯，用户可以从图形查询相关属性资讯，也可以通过属性资讯查询相关图形。原先烦琐的手工绘图在系统中更精确更便捷地完成，并将图形处理结果随件流转。
6、规土一体、可分可合。
因為我们是规划土地两职能合一的机构，所以系统必须适应这一要求。根据规划土地业务交叉的特点，系统设计的十个规划土地图文资料库组成了整个资讯系统的强大支援，规土资讯实现了最大层面上的共用。
7、资讯编码的标準化、规范化。
系统预先定义了符合国家、地方惯用标準的编号、代码，如：《城市建设用地编码GBJ137-90》、《城镇土地分类编码TD1001-93》等；还定义了资料字典，如：系统编号、申请
必备件、土地登记编码、常用批语等。
8、系统的保密性和安全性。
资讯系统的每个用户都定义了特定的身份编码(ID)，并且拥有自己的口令(PASSWORD)。当进入系统时，必须首先输入自己的口令。系统还採用了大容量的光碟、磁带、及热插拔硬碟阵列定期备份系统资料。如遇特殊情况时，系统可以很快恢复正常工作，使损失降到最低点。
七、系统建设的合理组织与科学实施
1、强有力的指挥控制体系是专案成功保障建设城市规划土地管理图文资讯系统是一项艰巨的系统工程，强有力的指挥控制体系是系统建设成败的关键，这一点已经形成了业内人士的共识。因為资讯系统建设不仅仅是技术可行、设备配置、资金一次性投入的问题，还关系到管理体制、业务规范、人员素质、思想观念的相应调整。资料库建立尤其是基於图形、属性的规划管理资讯资料库的建立需要时间上、资金上持续性保障，另外更需要诸多部门之间的共同努力，打破条块分割造成的部门保护，实现尽可能的范围内的资料共用（首先实现局内部的资料共用，逐步向本地区城建系统层面的共用迈进，实现系统建设最大效益）。这一切都需要领导的高度重视和有力的指挥控制，有的专家形象的将资讯系统建设称之為“一把手”工程。
我们系统建设能够在如此短的时间内收到较大效益，关键在於领导层的思想统一、高度重视。局领导亲自掛帅，健全组织明确责任，紧抓系统建设进度，认真听取汇报，协调利益化解矛盾，亲临现场督促人员培训，时时强调系统建设意义，形成全局关心系统，全员参与建设的工作氛围。在系统试运行时，发现与实际工作不适宜的地方，及时召开专题会研究系统出现的问题，敦促有关部门儘快解决。只有强有力的指挥控制体系保障，系统才能顺利建设实施。
2、业务管理规范化、审批流程科学化
开展规划土地管理图文资讯系统建设的最终目的，是利用高科技资讯技术辅助手段规范业务管理，提高办件品质，提高办公效率。因此，业务管理规范化、审批流程科学化是资讯系统建设的前提，这一点必须贯穿我们系统建设工作的始终。
根据我们在业务管理、行政执法工作中的经验和实际情况，按照市、区政府及天津市规划土地管理局的要求，吸收兄弟单位的先进成功经验，我们将建局以来所制定的规章制度的基础上又进行了反复讨论、徵求意见、整理充实、修改完善，并正式出版了《天津市塘沽区规划土地管理局行政执法责任制规范汇编》。
配合政府办公部门公示制的工作，我们著手建设了近200平方米的集中式办公大厅，将六个主要对外业务科室（综合、规管、用地、工程管线、建管、地籍）集中起来联合办公，本著“科学、公正、廉洁、高效”的原则，开展了“一站式视窗办公”制，行政执法责任制规范汇编的出版与“一站式视窗办公”制的执行，為系统建设打下坚实基础，使我们的系统建设开发週期大大缩短。在此基础上，99年3月和5月开展的多轮次需求分析更进一步规范了我们规划土地管理的工作职责、工作程式、工作纪律、行為规范。资讯系统的建设实现了统进统出、流程规范、责任明确、高效服务。
3、协作式开发建设模式，慎重选择合作伙伴
规划土地管理图文资讯系统的结构复杂性、建设艰巨性，以及各个城市规划、土地管理部门规模结构、人力财力等具体情况的差异，决定了系统建设实施方式的各不相同。大致分為两大类：完全自主式开发建设模式和以需求分析為中心的协作式开发建设模式。
因為系统建设包括了系统网路建设、系统软体发展、图文资料库建设、业务人员培训等四部分工作，每一部分工作都很难全部独立完成，所以第二种建设模式已被广為採用，差别仅在合作的方式与合作的程度上。除了个别起步早、实力雄厚的特大型城市採用第一种模式外，其他城市难以独立完成系统建设，考虑实际现状条件，若為了资讯系统建设而大量引进人才，组建自己的专业开发队伍也是不现实的。
我们工作的重点放在以需求分析為中心的系统结构功能组群设计上，明确目标，做好任务分解，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴，做好过程跟踪、品质控制。
慎重选择在技术实力和工作经验方面确有雄厚实力的合作伙伴是极為重要的。例如我们对系统软体发展方面的合作伙伴要求具备如下条件：
1)从事GIS研究应用及规划土地办公自动化系统开发的专业单位，具备承担系统建设的技术力量，并能承担相应的各种责任。
2)能组织一隻完整的系统开发实施队伍，其中包括具有大专案管理经验与能力的项目管理人员、掌握OA\GIS软体发展技术的专业技术人员、及熟悉规划土地业务又具备电脑知识的复合型人才。
3)具有丰富的从事同类系统建设的经验与背景，对专案管理和软体工程具有较完整的规范和标準，获得成功案例，并且有长期的维护和技术支持能力。
4、资料资讯标準化研究
规划土地管理图文资讯系统是以资料和资料流程的方式存在的，图文资料库中的海量资料和支援系统运转的资料流程是资讯系统生存的基础。资料规范、编码规范是系统规范化的重要组成，应在系统建设初期重点考虑。资料资讯标準化研究是系统建设的极為重要的基础工作之一。它直接影响到系统内部资料交换，上下级系统资料传递，不同领域系统的掛接和对外综合资讯服务。如果这方面工作不当，将严重制约系统由近期目标向远期目标的发展，降低系统适应力和生命力
因此，我们参照相关国家及地方性规范，结合实际规划土地业务运作情况，制定了资讯系统资料规范和标準化编码。例如：向量化地形图图素编码分层要求，规划控制要素编码方案，审批流程规范化方案，表单卡证标準化范本，城市建设用地编码，土地详查地类编码，常用批语定义等。
5、建立动态更新机制
由於歷史和技术原因，规划土地管理部门中，图文资料不全，测绘工作滞后，地形资料现势性差等问题普遍存在，系统建设当务之急是补充、完善这些图文资料，建立动态更新机制。
通过系统现有图文资料库建设，发现了我们也在此方面存在问题。目前图形资料不完整，品质无保证，管理不健全，如果修补测跟不上，两、三年前耗资数百万的地形图就要过时，这不但影响地区经济发展，也将造成巨大财產浪费。这要求我们必须开展突击性修补测工作，首先满足我们日常工作需要，同时建立完善可行的动态更新机制，保证图文资料现势性。
搞好动态更新工作除了端正思想认识之外，最关键的是要建立严格科学的管理体制。地形图的更新工作採用如下更新方式；在进件时，要求建设单位使用现势图；办件后，及时跟踪，儘快竣工测量。按照跟踪变化资讯、加强控制手段、开展内外业一体化修补测、实现过程品质监督、做好资料库维护的顺序开展工作，规范每个阶段的作业过程，明确责任落实到人，建立更新过程档案，加强监控机制。
6、提高人员素质，培训工作要扎实
系统建设的根本目的是系统真正地被“用”，业务办公人员在日常管理工作中对系统爱用、会用、且用之有益，使系统的先进技术和使用功能切实被使用，培训工作尤為重要。
工作方式的转变要求业务科室管理人员和资讯中心技术人员的知识结构进一步调整和充实。资讯中心人员需要对管理业务方面加强学习，业务办件人员需要基本电脑知识的普及，特别是从简单的文表操作到图形编辑的逐步提高。
我们根据不同用户开展针对性培训，如领导的概念性培训、业务人员的应用性培训、资讯中心技术人员的业务培训和系统维护培训。
还根据由浅入深、由基础到系统、由外聘教师授课到中心技术人员授课的原则开展三阶段多步骤的培训，使每个工作人员通过听课、交流、考核等方式达到掌握系统应用的程度，掀起学习资讯技术的热潮，从而提高全体人员素质。
7、培养专业技术队伍，推动技术转移
资讯系统建设採用协作式建设的模式，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴的目的不仅在於发挥各自优势短期见效，还在於既出成果又出人才。在建立真正能见效益的图文资讯系统的同时，必须在实践中培养出本系统的系统应用队伍和系统专业技术队伍，最终达到依靠自身力量维护和发展资讯系统。
在系统开发实施过程中，应抓住系统需求分析这一中心，有意识地形成派员参与、协同工作的方式，积极承担品质程序控制、系统集成安装调试、系统软体测试工作，同时认真参加专业培训和应用培训，做好过程记录，要求参加人员定期写出参与协作工作的心得体会，使整个合作过程成為一个由专业单位向我们进行技术转移的过程。
在系统试运行阶段，及时要求资讯中心人员加强对系统的深入瞭解，儘早接触分析原程式，争取合作写出系统建设工作报告、技术报告，有意识地推动技术转移的实现。
8、加强管理健全安全保密制度
资讯系统正常运行的根本保证在於加强对系统、网路、设备、资料的安全管理，為此召开专题会研究此项工作的落实。本著“严格、严肃、严厉”的原则，确定“强化管理，形成制度，明确责任，落实到人”的工作方针。
我们首先加强思想教育，强调安全工作的重要性，制订重要部位检查值班表，採用定期检查与不定期抽查相结合的方式，严把系统资料安全保密关。据此制定了多项工作制度。如中央机房、办件大厅、电子报告厅值班检查制度；电脑网路设备管理制度，资讯系统安全管理制度，资料安全保密制度，电脑管理处罚措施等。
八、系统发展方向
在前期目标实现和框架系统投產后，随著不断应用范围的扩大、应用深度的加深，图文资料库的内容将得到充实和更新，其现势性和完整性将不断提高，图文公共资料对资讯系统的强大支援作用将发生从量变到质变的转化。
有了海量图文资讯的储备，目前框架系统就可以实现逐步向高层次综合资讯系统方向迈进，未来的综合资讯系统将有如下功能：
1、实现与地下管网资讯系统的联接整合
2、移动用户远端办公与网上资讯发佈
3、利用正射影像动态类比三维景观分析
4、纵深行业上下级管理形成政府城建办公网
九、结束语
通过一年的努力，图文资讯系统建成投入使用，提高了工作品质和办事效率，促进了办公人员观念的转变和素质的提高，推进了政府机关工作规范化、制度化建设，為实现政府部门专家化服务、增强政府综合实力、改善投资环境奠定基础，达到预期目的，建立了现代化的新型管理模式，替代了传统的手工审批作业模式。
系统目前处於全国先进水準，99年8月25日至9月3日参加於乌鲁木齐市举行的全国规划土地管理第六次办公自动化资讯系统建设研讨会并进行系统演示，获得了与会专家代表的好评，被评為资讯系统优秀成果。
土地流转规划方案范文
一、影响贫穷山区土地适度规划运营的首要缘由
要指导和规范贫穷山区土地适度规划运营，必需充分明确现期间的土地流转方法，深条理分析其影响土地适度规划运营的缘由，才干科学指导其有序流转、快速流转。据查询计算，年湘西州乡村土地运营权流转面积达18.2万亩，占总承包面积的9.2%；触及农户7.36万户，占家庭承包农户总数的13.8%。个中以转包11.8万亩、让渡1.2、租赁3.3万亩、交换1.3万亩、代耕等方式0.6万亩。为什么会呈现如斯项目繁复、内容纷歧的流转方法呢？究其缘由，首要表现在以下几个方面：
一是土地流转政策机制不明。自1981年施行家庭联产承包责任制以来，贫穷山区大局部土地山林均按那时人口数分派给农民治理运营，留成于集体归村组治理的地块为数不多。加之国家第二轮土地承包政策的出台，而且将土地承包期直接延伸30年不变，林地和“四荒”等开发性生产的承包期50至70年不变，土地材料进一步被相对固定下来。而当前，乡村鼓舞土地流转的政策尚未出台，规范流转的机制不明，指导农民自在流转、健康流转的气氛不浓，可以借鉴的流转模本没有构成，多数农民担忧土地流转后难以回收运营权，甚至会损失土地，因此宁可土地撂荒也不肯意流转，致使乡村真正土地流转的户数不多、范围不广、比例不大。
二是土地行权人认同感分歧。农民是享有土地材料运营治理权的详细行权人，分歧的农民本质凹凸各不一样，对土地材料的认同感也各不一样，然后所发生的行为、采取的办法也不尽一样。恋土情结严厉的则宁可土地疏弃也不肯流转；恋土情结较重的则将土地材料交给邻里治理或请人代耕；恋土情结普通的则转包、租赁给别人治理，而思想相对解放的则盼望将土地材料质押给别人，作为异地经商从业的本钱。如斯一来，分歧的情结繁殖分歧的流转方法，进而构成当前乡村土地流转的转包、租赁、代耕、交换、出让等多种方式。
三是土地规划运作能力不强。贫穷山区土地材料多属丘陵坡地，平洼纷歧，不方便于机械化耕种治理，且栽种业所需的生产周期长，短时间难以奏效益。加之受交通、区位等瓶颈制约，运营土地的生产本钱偏高，综合效益偏低，与房地产等贸易性开发比较，个人或公司规划运营土地开展栽种业获利空间不大，农产物加工企业情愿前来投资落户的不多，无法产业化运作、规划化运营、集成化治理、高效化应用土地材料，致使土地流转工作滞后、速度迟缓。
四是土地撂荒糜费约束不力。乡村土地治理部分和村居委会因为对土地流转工作注重水平不够，当前整个工作基本上处于查询计算、数据分析的较低层面，对弃耕撂荒的土地没有开展本质性地指导和监管，征收荒凉费和依法回收运营权等工作流于方式，农民对节省用地、顾惜土地、正当用地的观念淡漠，对弃耕撂荒、不合法用地的司法律例习认为常，土地材料流转和应用与否无所谓，私自弃耕、撂荒、闲置土地和不肯流转、随意流转、肆意糜费的景象非常遍及。另一方面，参加土地流转的当事人不恪守商定，不按章做事，擅自更改合同、窜改和谈，私自改动土地农业用处的行为急剧增多,曾经危及到乡村的土地安全。
五是土地无序流转隐患不少。现期间，贫穷山区土地流转基本上以农民自觉流转为主，农户之间交换代耕所进行的流转，首要是口头商定，绝多数没有签署流转合同，少量农户既使签署了，最多也只是一些简略和谈，合同内容和条目极不规范。还，参与流转的农户由于土地流转的正当性注重不够，怕费事，基本上没有严厉实行请求、注销和审核等司法顺序，和谈恍惚、合同不清、责任不明等景象遍及存在，合同文本司法效能极低，潜在矛盾非常突出。特殊是近年来退耕还林、粮食直补、移民后扶等“以地获补”惠农政策的施行，土地维权案件分明增多，恰是无序流转土地埋没矛盾爆发的详细表现。
二、指导贫穷山区土地流转适度规划运营的实际意义
一是缓解乡村用地矛盾，指导土地健康流转。随着乡村土地第二轮承包、林权准则改革的深化推进，乡村土地承包运营权权再延伸30年不变、林地承包运营权再延伸30年至70年，整个乡村土地山林自1981年家庭联产承包责任制施行今后，其承包运营权相对不变，一些乡村“增人不增地、减人不减地”的矛盾日愈突出，土地运营权亟待流转予以均衡。还农民受后代入学、经商、婚嫁等要素的影响，构成无人运营的充裕土地急需流转。因而，必需实时指导，削减土地资源闲置、糜费和撂荒，保证健康、有序、规范流转。
二是优化装备土地资源，提高土地资源效能。随着党中心、国务院对“三农”政策的不断调整，乡村经济体系体例改革的不断深化，乡村产物、产业构造的不断优化和农业组织化水平的不断提高，加速规范乡村土地承包流转，加快土地资源优化装备，为高效益的农产物加工企业和产物供应宽松的发展情况，促进乡村土地规划化运营、集约化、高效化运作，然后最大限制地提高其土地产出率和经济效益。
三是加快乡村劳动力转移，拓宽农民增收渠道。据计算，年湘西地域有50余万人外出务工，以人平1亩土地核算，至少会有50万亩土地参与流转。假如科学指导这些可以参加流转的土地资源健康有序流转，妥善处理外出农民的后顾之忧，给农民让出空间、余出精神，解脱了土地的约束，安心外出就业经商，甩手大干，既可以支持城镇化建立，又可以到更宽广的空间获取更高的价值，为社会发明更多的财富。
四是加速产业构造调整，促进农业规划运营。积极开展“县政府指导、企业运作、农户参加”的土地流转新机制，可以有用集中土地资源，加快充裕土地资源流转和集聚，支持栽种大户和农产物加工企业运营土地，引进和推行高新技能和高效种类，有方案调整农业产业构造，积极运用农业机械设备替代人力，迅速推进现代农业发展。
三、指导贫穷山区土地流转规划运营的有用路子
一是增强土地依法流回心识。增强土地依法流转，优化装备土地资源，科学指导农业生产要素合理活动，是顺应新期间贫穷山区发展现代农业适度规划运营的客观需求，也是综合提高土地应用效率，促进乡村经济不变发展，农民持续增收的主要行动。只要真正派过正当流转的土地资源，企业或个人才勇于勇敢地投资，甩手大干，安心运营。只要依法流转土地，规范流转土地的期限、条目等内容，才干从源头上遏制和削减乡村土地流转能够激发的一系列矛盾。因而，各级各部分要尽快改变思想，提高认识，站在统筹城乡协调发展、科学发展的高度，把规范土地流转工作作为关怀民生、关喜欢农民、关注乡村的大事来抓好抓落实。一直把依法流转放在工作的首位，坚持在“自愿、有偿、公道、公平”的准则下开展流转工作，切实维护好土地流转当事人的正当权益，避免强租、骗租等侵权行为发生。
二是健全土地流转治理机制。要规范乡村承包土地流转，必需成立以县乡乡村经管部分为中间的土地流转治理机构，并按土地资源总量执行定性、定编、定岗、定人、定经费，层层专抓，一级对一级负责的治理机制。负责土地流转的机构要增强对乡村土地流转状况的查询研讨，把握乡村土地流转变态，分乡镇坚持土地流转台帐，搜集土地流转供需信息，规范流转合同文本，改变土地运营权证，查询和处置土地承包、流转纠纷等工作，而且组建好土地流转服务机构，认真搞好土地流转进程中的供求注销、信息、项目推介、中介协调、指导鉴证、跟踪服务和调处纠纷等服务工作，指导乡村土地正当、健康、有序流转。
三是规范土地流转律例系统。在遵照《乡村土地承包法》和《乡村土地承包运营权流转治理方法》等政策律例的基本上，结合完善乡村土地第二轮承包、林权准则改革等惠农政策，研讨和出台一系列有利于本区域土地流转的政策律例系统，确立响应的法律主体和步队。一方面，要在尊敬农民志愿的准则下，科学编制乡村土地施行流转方案，鼓舞、指导农户依法流转土地承包运营权。在流转进程中采取花样统一、内容规范，流转方式、流转期限及当事人两边的权益和任务相对明确的流转合同文本，进一步细化土地流转的范围、顺序和方法，促进乡村土地流转工作准则化、规范化。另一方面，要加大对糜费、闲置和撂荒土地要停发粮食直补、粮种补助等一切政策性的补助，并按规范收取必然金额的闲置费；延续二年未运用的丘块，要依法回收其运营权。对骗租、强租、倒包等不合法行为的依法查处；对不按流转合同履约、私自改动土地农业用处行为的依法告状，终止流转合同。
土地流转规划方案范文
集体建设用地同国有土地同等入市、同权同价，有助于逐步破除土地管理的城乡二元制结构，显著释放集体资产价值空间，赋予集体经济成员更多的财产性权利，促进土地资源优化配置。当然集体建设用地流转制度改革对上海地区而言不完全是全新的命题，2010年上海市规划国土资源局、市农委即下发了《关于加快农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》，上海市某区作为改革试点单位之一，已先行在本区域内开展了集体建设用地市场化流转的试运行，并通过了《上海市某区利用农村集体建设用地建设租赁房实施方案》，在集体土地流转的方式、管理机制上均作了有益的尝试。
一、某区现有集体建设用地流转制度评述
目前某区集体建设用地流转领域主要是执行上海市规划和国土资源管理局印发的《农村集体建设用地流转试点操作规范（试行）》及市规划和国土资源局、市农委联合下发的《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》，区府在执行上述试点指导性规范的同时，注重研究区域实际制定了《上海市某区利用农村集体建设用地建设租赁房实施方案》等具体指导本区集体建设用地流转的规范性文件，逐步将集体建设用地流转纳入法制化、规范化和市场化轨道。
（一）集体建设用地流转的一般流程
农村集体建设用地流转尚处于试点探索阶段，综合上述关于集体土地流转的规范性文件，其一般的交易流程为：由区县土地管理部门设立土地确权登记管理机构，各乡镇土地管理部门负责确权前的基础调查工作，确认集体建设用地权利主体、范围；集体建设用地正式确权后，由登记机关负责发放权属证书，载明集体建设用地使用权的地籍范围、权利人、用途、使用期限等内容，作为集体建设用地进行后续流转的产权依据；对符合上海土地总体规划、城乡规划并依法取得的农村集体建设用地使用权均可有序流转，但须经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员同意；上述已经取得权证的集体建设用地使用权，应参照国有土地上市审批程序，由区招拍挂办公室编制出让或租赁方案，报经区政府批准后，进入上海市土地市场进行交易。
参照现阶段国有土地流转的一般价格，集体建设用地流转后资产总量是极其可观的。在集体建设用地上市流转开闸后，从制度的架构上分析，直接牵涉四大利益主体。
1．集体经济组织（包括村集体及村民小组）。目前我国的集体土地所有权主体包含了镇集体、村集体、村民小组（生产队），本次集体土地流转大规模试点将范围限制在了村集体及村民小组所有的集体土地上，即强调对农村地区的集体建设用地进行确权和市场化流转，村集体、村民小组成为直接受益人。
2．乡、镇政府。乡镇政府作为集体建设用地流转的受益人主要体现在以下三个方面。一是分享集体土地增值收益。依据上海市规划国土资源局、市农委《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》第十三项之规定“土地使用者以转让、转租等方式依法流转农村建设用地使用权发生增值的，应当向各政府缴纳一定比例的土地增值收益”；二是拓展地方经济发展空间。盘活存量集体建设用地后，各乡镇在进行工业园区规划、大型项目建设、重点产业招商时可以充分依托本乡镇具备流转条件的集体建设用地，不在受困于国有建设用地指标，显著扩充了地方经济发展空间；三是全面掌控镇域土地资产。一直以来集体建设用地确权工作处于停滞状态，对集体建设用地的总量、地上建筑物、构筑物分布情况、集体建设用地利用效率等方面存在数据空白，制约了镇域经济发展，集体建设用地确权后，镇级政府通过对土地数据信息化处理，运用现代化的数据分析系统，可以更好地摸清自身家底，科学制定本区域发展规划。
3．已合法使用集体建设用地的企业。事实上大量的集体建设用地在乡镇企业繁荣阶段已经流转给了相关企业，该类组织的集体建设用地使用权得到正式确认后，可以作为办理地上物产权的依据，通过对集体建设用地使用权进行转让、抵押，向金融机构融资，进一步激活相关经济组织的市场活力，提升集体建设用地的市场价值。
4．乡镇范围内的政府规划工业园区。该类工业园区大量使用的集体土地，在没有对集体建设用地进行确权前，对工业园区内的集体建设用地只能通过履行国有征用的程序后才能进行流转及融资，限制了工业园区的招商发展。集体建设用地确权后，可以同国有建设用地一样同权、同价，同市流转，进一步释放工业园区内集体建设用地的市场潜力，取得可观的经济效益。
（二）直接管理机构
目前，集体建设用地流转尚处于试点推行阶段，未形成系统化、成熟化的管理体制，其主管机构亦未明确，笔者主要是从试行的关于集体建设用地流转的规范性文件中提炼出目前涉足该领域的管理机构。
1．乡镇级土地管理所。作为法定的土地管理执法机构，乡镇级土地管理所对集体建设用地具备当然的执法管理权限，且现行试点意见要求，集体建设用地使用权及地上建筑、构筑物的摸底调查等基础性工作由基层土地管理所实施，其在划定不同权利主体间的使用权范围、认定地上建筑物、构筑物面积性质等方面执法裁量空间较大。一旦土地权益纠纷处置失当，易于引发社会管理问题，激化农村社会矛盾，曝出群体性冲突事件。
2．乡镇级政府。基层行政主体负有对农村集体经济组织进行指导、服务等职能，考虑到农村集体建设用地流转牵涉的范围广、情况复杂、基础性调查任务繁重，乡镇级政府需要发挥“稳定器”、“平衡木”的作用，综合运用不同行政管理手段，加强对集体建设用地确权的管理工作，积极应对调处土地权属纠纷，指导集体经济组织成员流转建设用地，规范土地流转权益分配使用，确保集体建设用地工作流转平稳、有序开展。
3．区级行政机关。区级政府对本区内的集体建设用地流转工作进行统筹协调，根据地区情况制定可操作性的实施细则，在推进过程中进行制度创新，提炼工作经验。此外，区级政府下属的区规土局、招拍挂办公室负有对乡镇集体建设用地流转的价格、方式、程序、土地使用状况的监管职责，对全区的集体建设用地流转工作综合把控。
（三）流转方式及用途
依据现有政策对集体建设用地可通过租赁、出让、抵押等方式流转，但在具体用途上做了排他性限制。市规土局、市农委《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》第七项中即明确规定，依法取得的农村建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目，但禁止进行商品住宅开发建设，国家和本市基础设施建设、公共管理和服务设施等公益性项目建设需要使用农村集体建设用地的，必须依法征收为国有后使用。可见，在使用权能上，集体土地同国有土地的差别主要在于是否可以用于商业住宅开发及一定级别公益性项目建设。
二、集体建设用地流转领域存在的突出问题
据东方早报报道，目前上海地区农村集体建设用地规模与国有建设用地规模总量大致相当，考虑到农村人口数量仅为市区人口数量的六分之一，农村地区外出务工导致的农村空心化倾向，农民人均占用的集体建设用地指标要远远高于全市平均水平，集体建设用地过于分散、管理粗放、效益低下①。集体建设用地市场化流转全面铺开后，其直接蕴藏的市场容量是极其巨大的，面对如此规模的利益蛋糕，一旦资产监管不力、权益分配不均、纠纷解决不畅，极易激化社会矛盾，冲击公共秩序。通过对现有集体建设用地管理一般流程的梳理，目前上海市某地区集体建设用地流转领域的管理上仍然存在以下突出问题：
1．集体土地权利人的弱势地位
这里探讨的集体土地权利入主要是指法律上赋予所有权的集体经济组织成员。其在对集体资产支配上的弱势地位主要体现在以下几个方面：一是权利主体的界定不清。目前我国法律体制对集体经济组织的性质、集体经济组织成员的范围、集体财产的管理主体缺乏显性的规定，事实上造成了对集体经济组织成员无法有效行使起对集体财产的物权性支配，形成一种“大家都不管”的局面。二是集体经济组织成员主体意识不强。从目前青浦地区从事农业人口构成的状况来看，2013年度某区本市户籍从事农业生产人口生产仅为16215人@，大量的农村地区劳动力流入到城镇中心区域从事第二、第三产业生产，农村地区严重空心化，青壮年劳动力流失严重，主动行使自身权利的意识不强。三是对集体资产“代管人”缺乏制约监督机制。目前集体资产一般交由村委会代管，但对村委会的监管一直缺乏更加有效的机制，村集体账务混乱，资金账外流转现象突出，还有一些村集体存在村主任由村支部书记兼任的情况，让本来弱化的监督管理体制更加空虚。
2．行政管理上的无序状态
前文中已经对集体建设用地流转的利益主体、管理机构作了充分论述，现阶段对集体建设用地的流转并没有形成一个相对统一的组织协调机构，相关职能部门各自为政现象突出。主要表现在：一是管理职能分散。集体建设用地流转牵涉的利益主体多，直接参与管理的部门繁杂，相互之间缺乏沟通链接平台，管理职能过于分散：二是职责权限不清。权限上的合理划分有利于相关的行政管理部门更好地履行行政管理职能，一旦出现各部门相互推诿或一拥而上的局面，不利于集体建设用地有序流转。三是行政委托滥用。近年来发生的基层职务犯罪案件中，出现了一种滥用行政委托的趋势。由于人力、物力、财力的限制，基层行政管理职能部门倾向于将部分行政管理职能交村委会行使，事实上放松了对农村地区的管理，造成的经济损失、危害结果难以估量。近年来农村地区违法建筑、土地违法事件背后普遍存在行政主管部门随意委托管理职能的情况。
3．土地资源开发上的利益驱动
集体建设用地入市后，土地资源开发商蕴含的巨大经济潜力可能成诱发职务犯罪的驱动力，主要表现在以下三个方面：一是利用管理漏洞，牟取私人利益。不法分子可能会利用试点流转阶段存在的管理不规范等漏洞，运用公权力为个人牟取私利，造成集体资产流失，贪腐类犯罪可能高发。二是地方本位主义，突破土地管理限制。由于集体建设用地对地方经济发展的推进作用，各乡、镇政府出于地方利益需求，故意扩大集体建设用地规模，放纵变更集体建设用地用途行为，突破集体建设用地流转方式的规制，渎职类职务犯罪风险增大。三是侵占集体土地资源机会成本较低。所谓机会成本即：为了获得某种东西而所要放弃另一种东西的最大价值。在集体建设用地领域，土地权利人可以通过“以租”、行贿获益等不正当手段获取集体土地使用权，甚至直接将权属范围外的集体土地纳入到自己管理范围，并通过构筑地上物将这种“权利”固定，这种行为，违法成本不高，但在动拆迁或者土地确认时获取的经济效益却极为显著。在市场经济条件下，市场主体应当推定为“理性经济人”，在比较分析侵占集体建设用地的机会成本后，他们选择采用不合法手段获取经济利益的概率将明显上升。
三、易于滋生职务犯罪的薄弱环节
近年来，土地流转领域及涉农职务犯罪一种处于高发态势，而集体建设用地流转具备“土地流转”、“涉农”两大领域交叉的特殊属性，同时其直接牵涉的利益主体多元、管理体制复杂、关联环节众多，诱发职务犯罪的风险巨大。从涉农与土地流转领域已经曝出的案例及上海市某区人民检察院查处的相关领域案件情况来看，集体建设用地领域渎职犯罪易于诱发职务犯罪涵盖土地的审批、办证、流转、征用、利用和监督管理等多个环节。具体表现为：
1．土地确权审批环节不作为、乱作为。目前集体建设用地流转主要是参照国家国有建设用地的相关的政策进行，但在实践中考虑到，集体建设用地的使用现状历史原因复杂，加之土地集体所有的特性，可能出现国家机关工作人员违反集体建设用地流转政策，擅自简化审批手续，超越职权或滥用职权批地、办证；或审查把关不严，对手续不全甚至弄虚作假的用地申请、权属主张，不认真依法审查便上报审批或擅自确权；实践中对一些单位违法私自占用农用土地的行为不予处理，或主张以其它名义为其补办占用土地手续，徇私为明知不符合条件的企业办理集体建设用地使用权证等。
2．土地流转环节“权力寻租”。集体建设用地作为一种市场价值较高的特殊商品，其可能引发的利益输送、权钱勾结等违法行为应当引起警觉。国家机关工作人员在土地流转环节可能出现徇私情私利，与申请用地者相互勾结，擅自减免土地出让金，或降低土地出让价格，或将专项土地指标批作他用，放纵土地使用者改变土地用途，甚至用于住宅类商品房开发，加重现阶段对“小产权房”的管制难度：村委会或者其他集体建设用地托管机构在招商引资中可能对外宣传“以租”等所谓的优惠条件，实际将土地无偿送给投资商使用，致使集体经济组织成员权益受损。
3．土地的征用、拆迁补偿环节。如有的国家机关工作人员对征地拆迁补偿管理不规范，对征地内建筑物、构筑物的清点和丈量工作把关不严，造成丈量和清点数据夸大、虚报的情况；放纵甚至指使资产评估人员拔高被拆迁人的资产评估价格，或是丈量人员与补偿对象一起对拆迁范围、安置补偿面积或数量联手作假，骗取政府的安置补偿；或突破动迁安置补偿政策的操作原则，不当扩大被拆迁入的安置补偿范围，造成国家或集体重大经济损失。近年来，区检察院即在集体土地动迁领域相继查办了马某某滥用职权案、朱某某滥用职权案、沈某某滥用职权案、徐某某玩忽职守案等4起渎职案件，涉案人员有的将非被动迁户纳入到动迁户范围予以动迁补偿，有的滥用职权将集体所有土地纳入企业资产予以动迁补偿。案件中暴露出集体土地动迁过程中随意性大，相关监督制约机制缺失或失效。
4．土地执法、监管环节。从查办案件情况看，有的承担土地执法和监管的国家机关工作人员，对工作严重不负责任，对土地违法行为疏于稽查、放任不管，造成违法用地和土地损毁，或对发现的违法用地行为处理不力、监察滞后，导致违法行为没有得到及时查处和纠正，致使形成较大面积的建筑物、构筑物，后期查处、恢复原状的社会成本极高；部分执法人员为谋取个人或小团体利益，以罚代刑，不移交刑事案件，致使破坏土地资源犯罪逃避刑事处罚等。课题组在调研中发现，某些集体经济组织将集体农用地违法租用给私营企业用于工业、商业建设；土地管理、拆违等部门对集体土地疏于监管，致使被租用地块上产生大量违法建筑，后期整治难度大，不仅需要耗费大量公共资源，而且容易产生不安定因素。
四、相应的防治对策
现阶段，集体建设用地市场化流转尚处于试点阶段，改革试点中对职务犯罪的预防工作不能忽视，应当将犯罪预防作为一种理念贯彻到相应的制度设计中，保障农村土地管理制度改革工作有序推进。
1．搭建统一的交易平台，提升土地流转透明度
阳光是最好的“防腐剂”，不透明的暗箱操作往往为权力寻租提供巨大空间，因此在集体建设用地市场化建设中防治职务犯罪，首要措施是提升市场交易的透明度。一是将基础信息数据化；加大对基础信息数据化的处理力度，将集体建设用地详细信息统一纳入到交易平台进行管理。通过对登记信息、交易信息的跟踪解读，逐步完善价值评估机制、改进交易方式、细化交易流程，使集体建设用地流转的市场效益最大化。二是定期信息公告。周期性地集体建设用地交易分析通报，提升市场透明度，通过信息公开最大限度地保障利益相关者权益。三是强化对交易流转过程的行政监管。通过制定统一的土地流转合同、建立集体资产专用账户等形式，强化对集体建设用地的公平性、资金的安全性审查，加强对收益资金支付、使用的审计监督力度，阻止流转过程中的“权力寻租”渠道。
2．理顺监管部门权责关系，明确责任主体
“徒法不足以自行”，必须有相应完善的责任追究机制才能确保法令的贯彻实施。但当前因集体建设用地交易尚在摸索阶段，各方职责不明，权责互相交织，这为行政不作为、乱作为打开了方便之门，也为追责时各部门、各工作人员之间推诿责任提供了空间。因此明确各职能部门权责，落实岗位责任制是防治集体建设用地流转领域职务犯罪的当务之急。一是准确划分不同行政主体职能。从理顺各部门职能关系的角度入手，确定规土局、房地局作为牵头部门，辅助机关明确自身职能定位，改变行政管理上混乱无序的状态，形成更加合理的权责分配体系。二是注重政府职能转变。集体建设用地的流转要更多地依托市场进行资源合理调配，让政府更多地回归到“服务者”的角色中，防止行政机关任意扩大自身的职能范围、弱化市场的调节功能。三是完善惩处机制。在准确划分不同行政主体职能分配的基础上，制定切实可行的监督处罚机制，促使公职人员严于律己、谨慎用权，将政策红利落到实处。
3．完善集体土地收益分配机制，增强权利人监督意识
村集体既是集体土地的权利主体之一，又是基层自治组织，承担部门政府委托行使的集体土地管理职能。当前，由于基层法治意识仍相对较为薄弱，加之村民对集体土地收益及分配知晓度不高，一定程度上村集体土地成了没人盯着的“香饽饽”，村委会相关负责集体土地工作的相关人员职务犯罪多发。因此有必要完善集体土地收益分配机制，通过实实在在的经济利益唤醒权利人权利意识和责任意识。一是均衡土地收益分配关系。在集体建设用地流转的收益分配上更多地向集体土地权利人倾斜，通过税收对收益进行二次调节，保障社会总体公平。二是加强对村集体两委班子成员监督。由乡镇政府指导建立村民理财小组，提升集体经济组织成员的资产管理能力，明确集体建设用地收益分配、使用的决定权限，扩展集体经济组织成员参与度。三是加快界定集体资产的权利主体。从产权明晰的角度，完善对集体经济组织成员的认定、集体建设用地权利主体的界定、农民对集体资产的权属性质的界定等相关制度，激活集体经济组织成员的权利意识。四是严格管控集体建设用地流转收益用途。集体建设用地流转后的资金收益必须严格限制在集体经济组织成员的社会保障及发展生产上，对擅自挪用资金的必须严厉查处。
