税务规章制度(收集2篇)
税务规章制度范文篇1
一、税法通则立法架构的国际比较与借鉴
（一）有关国家税法通则的立法架构
《德国税法通则》共九章415条：[2](陈敏译《德国租税通则》，台湾“财政部”财税人员训练所1985年版。)第一章总则，包括适用范围、专门术语、税务机关的管辖、税收秘密、公职人员的责任限制等五节；第二章税收债法，包括纳税人、税收债务关系、税收优惠的目的、责任等四节；第三章一般程序规定，包括程序的原则、行政行为等二节；第四章征税的实施，包括纳税人的核查、协力义务、核定与确认程序、税务调查等四节；第五章征收程序，包括税收债务关系请求权的实现与清偿、利息与滞纳金、提供担保等三节；第六章强制执行，包括通则、金钱债权的强制执行、金钱债权外的其他给付的强制执行、费用等四节；第七章行政复议程序，包括复议救济的许可、一般程序规定、特别程序规定等三节；第八章刑罚规定及罚款规定与刑罚程序及罚款程序，包括刑罚规定、罚款规定、刑罚程序、罚款程序等四节；第九章附则。
《日本国税通则法》共十章127条：[3](张光博主编《外国经济法》（日本国卷一），吉林人民出版社、中国经济法制音像出版社1991年版，第943～977页。)第一章总则，包括通则、缴纳国税义务的承继、期间与期限、送达等四节；第二章国税缴纳义务的确定，包括通则、关于申报纳税方式的国税税额等的确定手续、关于依配赋课税方式的国税税额等的确定手续等三节；第三章国税的缴纳与征收，包括国税的缴纳、国税的征收、杂则等三节；第四章纳税的延期与担保，包括纳税的延期、担保等二节；第五章国税的退还与退还加算税；第六章附带税，包括延滞税与利息税、加算税等二节；第七章国税的更正、决定、征收、退还等的期间限制，包括国税的更正和决定等的期间限制、国税征收权的消灭时效、退还金等的消灭时效等三节；第八章不服审查与诉讼，包括不服审查、诉讼等二节；第九章杂则；第十章附则。
《韩国国税通则法》共十章86条：[4](张光博主编《外国经济法》（韩国卷），吉林人民出版社、中国经济法制音像出版社1991年版，第267～279页。)第一章总则，包括通则、期间和期限、文书送达、人格等四节；第二章国税征缴和税法适用，包括国税征缴的原则、税法适用的原则等二节；第三章纳税义务，包括纳税义务的成立和确定、纳税义务的承继、连带纳税义务、纳税义务之消灭、纳税担保等五节；第四章国税同一般债权的关系，包括国税的优先、第二次纳税义务、物品的纳税义务等三节；第五章课税，包括管辖机关、修正申报、加算税的课征和减免等三节；第六章国税还给金和国税还给加算金；第七章审查和审判，包括通则、审查、审判等三节；第八章补充规则；第九章附则。
（二）外国税法通则立法架构的借鉴
1．以征税行为为核心概念构建立法架构。在确定立法结构的逻辑主线时，不少国家以征税行为为核心概念构筑立法框架，税法通则是关于征税权运行的法律。例如，《德国税法通则》除了“第一章总则”是关于税法共同问题的规定，“第二章税收债法”是关于实体税收债务的规定外，“第三章一般程序规定”的结构为征税主体—税收程序的一般规定（总则）—征税具体行政行为的一般规定，以下各章则按照专门税收程序（核查与确定程序、检查程序、征收程序、执行程序）—救济程序（行政救济程序、司法救济程序）来安排。可以看出，《德国税法通则》采用了征税权自我规范的立法思路，其法典呈线性结构。首先规定征税权行使主体，接着是关于税收程序的一般规定，然后是程序运行结果的征税行为自身的效力，并重点对各专门税收程序（特别税收程序）进行了规定，最后是税收救济程序，遵循了按照税法主体—征税行为—对征税行为的救济的大陆法系税法立法结构的一般模式。
2.注意处理好实体与程序之间的逻辑关系。各国税法通则中的程序性规定一直是立法的重点，这不仅表现在以程序性规定为基本内容的国家（如日本），就是在实体内容占有较大比重的国家也是如此。对程序性内容的规定，其立法架构有两种形式：一种是上述德国的一般程序规定与专门程序规定即总则与分则相结合的类型，即在总则中，不分征税行为的种类和程序的阶段，对各种类型税收程序的共同事项作统一、集中的规定，即关于税收程序的一般规定，如当事人、回避、证据、期限、期日、送达等；在分则中，对专门程序做出特别规定，如核定与确定程序、检查程序、征收程序、强制执行程序等。另一种是不区分总则与分则，而是根据征税行为的种类，规定相应的程序。如《日本国税通则法》即是这种类型，它除了在第一章总则中规定了期间与期限、送达等很少的一般程序规定外，基本上是按照征税行为的类型和税收程序的种类来架构法律内容的，其立法线索为：纳税义务的确定—国税的缴纳与征收—纳税的延期与担保—国税的退还与退还加算金—附带税—国税的更正、决定、征收、退还的期间限制—不服审查
与诉讼。这种方式的优点是立法者可以选择需要规范的征税行为种类，针对每一行为的特点，规定与之相应的程序，较为灵活，但是缺乏对共同问题的规定，指导性、体系性不强，也容易出现遗漏。
3．采纳税收债务关系理论，重视税收债法问题的规定。1919年的《德国税法通则》首次规定了税收债务的概念，自此税收债务关系理论得到了进一步发展，并为各国学者普遍接受。税收债务关系理论为协调税法与私法秩序提供了理论基础，使税法可以借用私法的一般法律原理来改造和完善其制度。《德国税法通则》第二章、《韩国国税通则法》第三章等都对税收债法作了专门规定，并且在相关章节中规定了纳税担保、税收优先权、税收保全等税收之债实现中的问题，构建了较为完整的税收债法制度体系。
4．重视税收责任和税收救济的规定。各国都设专章对税收行政处罚、刑事处罚等税收法律责任做了规定，为制裁税收违法行为提供法律依据。基于税收争讼的特殊性，各国都根据本国司法体制，规定了各具特色的税收救济和处罚程序制度，以公正、有效地解决税收争讼，维护税法秩序。
此外，绝大多数国家税法通则的立法规模都比较发达，内容涵盖税收领域的基本法律问题，条文数量一般在200条左右，并且每条的立法信息十分丰富。
二、我国现行《税收基本法（草案）》立法架构的评述
经过反复讨论修改，至1997年国家税务总局组织起草的《税收基本法（草案）》完成了第六稿，共九章114条。其基本框架是：第一章总则，包括适用范围与基本原则、专门术语等二节；第二章税收立法，包括税收立法的原则、税收立法权的划分等二节；第三章税法解释；第四章税收行政执法，包括纳税义务的产生以及变更和消灭、征税规则、税务行政复议等三节；第五章行政协助；第六章权利与义务，包括税务机关的权利、税务机关的义务、纳税人和其他当事人的权利、纳税人和其他当事人的义务等四节；第七章法律责任；第八章附则。
应当说，在10年前的社会经济和民主法治发展条件下，起草出这样一部法律草案是很不容易的，也为新一轮起草工作奠定了良好基础。但从借鉴的角度考虑，分析评述这部法律草案，以下问题值得关注：
（一）定位不当
当时起草税收基本法时的立法指导思想很明确，就是要制定一部在税收领域具有“母法”地位的基本法，对其他税收单行法律起统领作用。因此，将税法基本原则、税收立法、税法解释等内容作为主要章节加以规定，使税收基本法的制定演变为税收立宪行为，不仅淡化了健全和完善我国税收法律体系的主要目标，也背离了“通则法”的国际通行做法。
（二）税收征纳制度的篇幅过小
草案只用第四章规定税收征纳问题，难以为征纳活动提供全面的法律规则。作为一部通则性法律，税法通则应当主要规定税收征纳活动中的基本实体和程序制度。另外，行政协助可以放在征税主体制度中规定，将其单列一章，也有强化部门权力之嫌。
（三）专章规定权利义务难以操作和实施
草案单列一章用28条的巨大篇幅规定权利义务，虽然使征纳主体的权利义务更加集中和突出，但这些权利义务如果不能体现在相关具体制度中，则只能停留在纸面上，至多起到宣示作用。值得注意的是，国外税法通则一般并不设立专章规定权利义务，而是通过具体制度来加以体现和落实，从而使税法通则更具操作性和实效性。
（四）法律责任的规定不够
草案虽然设法律责任专章，但只有三个条文，没有将税收活动中的基本法律责任制度集中加以规定，难以体现税法的强行法属性和满足税收执法实践的需要。
（五）税收争讼制度的规定缺失
草案只将税务行政复议制度规定在税收行政执法一章中，既没有专章规定税收争讼制度，也没有将税收行政诉讼、税收国家赔偿、税收刑事诉讼中区别于普通诉讼制度的特殊问题加以规定。只规定税务行政复议，不利于为纳税人提供充分的法律救济，这种做法实际是将税法通则的调整对象局限于税务部门的职责范围，使草案带有部门和封闭色彩。
三、中国税法通则立法架构的基本构想和法理阐释
（一）确定税法通则立法架构的基本原则
笔者认为，我国税法通则在架构立法内容时，应当遵循以下原则：1.税法通则应当对税收活动中的基本问题、共同问题进行全面的规范，可以考虑借鉴德国税法通则的立法结构，按照“总则—纳税义务—税收征纳的一般规则—税收确定—税收征收—税收执行—税收争讼—法律责任—附则”为立法主线。2.在程序性内容的规定上，应采用总则与分则相结合的方式，将基本的、共同的税收程序制度集中规定在“税收征纳一般规则”一章中，可使法典精简密实；再根据税收征纳活动的阶段和过程，对特定征纳行为规定专门程序（包括税收征收、税收确定、税收执行等三章），使一般性与特殊性得以很好地结合。3.应当考虑与《行政程序法》、《税收征管法》等法律的关系，避免不必要的重复，但更要结合税收征纳的特点和税法体系化的需要，而不必拘泥于现行规定。即要将反映税收活动规律的科学、必要、基本和有效的原则和制度吸收到法律中，使税法通则在税法体系中具有通则法、综合法的地位，并成为具有较强操作性的法律。
（二）税法通则立法架构的基本构想
笔者构想的中国税法通则的立法架构是200条～300条、3万～4万字。第一章总则，包括立法目的和适用范围及基本原则、专门术语、税收管理体制、纳税人权利、税法解释、其他等六节；第二章纳税义务，包括纳税义务的成立、纳税义务的变动、税收优惠等三节；第三章税收征纳一般规则，包括征纳主体、税收征纳程序的一般规定、征纳行为等三节；第四章税收确定，包括协助义务、纳税申报、税收核定、税收检查、确定时效等五节；第五章税收征收，包括税款缴纳和征收、附带给付、税收担保和保全、税收退还、征收时效等五节；第六章税收执行，包括执行一般规定、执行措施和程序、税收优先权等三节；第七章税收争讼，包括税收行政复议、税收行政诉讼、税收国家赔偿、税收刑事诉讼等四节；第八章法律责任，包括归责原则和责任适用、行政责任、刑事责任、其他责任、追究程序等五节；第九章附则。
（三）税法通则立法架构的法理阐释
解读上述税法通则的立法架构，有这样一些理念、创新和亮点值得关注：
1.遵循了法律结构、法律方法和法学思维的基本逻辑和客观规律，即总则—分则—附则；一般—个别；原则—具体；主体—行为；权利—救济；行为—责任；事前—事中—事后等。
2.揭示和规定了税法的科学体系，共包括五大组成部分：税法总论(第一章)，税收债法(第二章)，税收程序法(第三章、第四章、第五章、第六章)，税收争讼法(第七章)，税收责任法(第八章)，从而使税收立法、税收法治实践和税法理论研究很好地协调起来。
3.体现了税法作为综合法律部门的法律属性，[5](刘剑文《中国大陆财税法学研究视野之拓展》，《月旦财经法杂志》2005年第1期。)税法通则既包括大量的行政法规范，也包括经济法规范、诉讼法规范、民法规范，甚至涉及宪法规范、刑法规范、国际法规范等。
4.坚持了实体与程序并重的立法原则，其中第一章总则、第二章纳税义务、第三章税收征纳一般规则（征纳主体和征纳行为二节）、第八章法律责任等集中规定实体内容，第三章税收征纳一般规则（税收征纳程序的一般规定一节）、第四章税收确定、第五章税收征收、第六章税收执行、第七章税收争讼等五章集中规定程序内容。
5.吸纳了税收法律关系性质的研究成果，以税收债务关系理论为基础，将税收之债的构成、成立、确定、变更、消灭、税收优惠等实体税法的总论内容规定在第二章中，构建了较为完整的税收债法制度，是对我国近几年税法学理论创新成果的积极吸收，对解决征纳实践中的具体问题，实现税法的精细化、法律化具有重要意义。
6.重视纳税人权利保护，将其放在总则中专门作为一节集中规定，体现了现代税法的“权利之法”属性
7.重点解决税收实践中亟待规定的税收管理体制问题，将税收征管权的内容、划分、税收征管模式等税收管理体制问题放在总则中作为一节专门规定既解决了征纳实践中的征管体制问题，又不过多涉及税收立法体制和税收司法体制等难点问题。参考文献
（1）陈敏译《德国租税通则》，台湾“财政部”财税人员训练所1985年版。
税务规章制度范文篇2
一、我国地方税收立法权的法律依据
地方税收立法权是相对于中央税收立法权而言的。具体是指地方有权机关根据宪法、法律和法规的规定，结合本地实际情况，制定仅适用于本地区的地方性税收法规、税收规章的权力。其具体权限范围，既受制于一国的立法体制，更与一国的税权划分制度密切相关。在我国，地方立法权是建立在中央和地方适当分权基础上的一个多层级的立法权体系。根据《宪法》和《立法法》的规定，享有地方立法权的机关主要是地方国家权力机关和地方国家行政机关两类。其中，所谓“地方”，主要是指省级以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的国家机关。在其机关内部，人大及其常委会作为地方权力机关可以制定地方性法规，政府作为地方最高行政机关可以制定地方性规章。地方性法规在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。地方政府规章在不与法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规相抵触的前提下，可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。从上述规定可以看出，针对与地方事务相关的事项制定地方性法规和地方规章是地方立法权的应有之义。具体到税收事项，地方是否享有税收立法权呢？对此我国法律法规没有明确规定。但从《宪法》和《立法法》的规定看，在法律或行政法规就某个税种做出基本制度规定后，地方权力机关或者地方政府根据其享有的地方立法权，应该有权在该税收基本制度规定之下，针对该税收基本制度在本区域内的实施，做出大量补充性、技术性与细节性的规定，以弥补上位法条文规定的不足、增强该税收法律规范的覆盖密度。在此范围内，地方立法权所享有的税收事项的立法权限，应该没有什么疑问。可以说，它是地方的法定职权。当然，正如《宪法》和《立法法》的规定，地方在行使其税收事项立法权时，应当符合上位法的规定，不得与其相抵触，否则，构成了对立法体系的超越，破坏了国家法制统一②。也许有人认为，1993国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定：“……中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”，根据此规定，地方并不享有税收立法权，包括地方税的税收立法权。其实，《决定》中的税收立法权是指税种及课税要素的创制性立法权，并不包括地方所享有的法定范围内的补充性或解释性立法权。实践中，省级政府也享有一定的税收立法权就是明证③。
二、房产税试点立法的合法性之争
此次上海、重庆两地房产税立法，明确规定了房产税的征税对象、税率、减免条件等课税要素，从立法内容上，属于对税收事项的创制性立法，同时从立法主体上，又可以定性为地方政府行政立法，即地方政府制定规章的行为。其合法性争议的实质在于，两市的立法行为，是否应当被理解为属于“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章”而构成《房产税暂行条例》第10条规定意义上的一种在本地方适用的施行细则，或者是否应当被理解为对于《房产税暂行条例》第5条关于“个人所有非营业用的房产免税”规定的公然违反。如果理解是肯定的，则两地的立法行为是职权立法，因为超越了上位法《房产税暂行条例》关于“个人所有非营业用的房产免税”的规定而构成越权立法，属于违法行为；如果理解是否定的，由于依据是国务院的指示，根据有关行政授权理论，被授权单位有权在授权范围内为行政行为，包括行政立法行为，则两地的立法行为是合法行为，此处权且称为授权立法行为。主张两地行为是授权立法行为，一个必须的前提是：国务院享有税收立法权，否则授权无从谈起。那么，国务院享有税收立法权吗？其享有的税收立法权是职权性立法权还是授权性立法权？对此，又存在两种相反的观点。一种观点认为：根据税收法定原则，税收立法权应当专属于全国人大及其常委会。目前国务院享有的税收立法权是授权性立法权，因为1985年全国六届人大三次会议决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。根据该授权决定，国务院获得了税收立法权，并随后制定了一系列税收暂行条例，包括1986年的《房产税暂行条例》；另一种观点认为，宪法并未确定税收法定主义是中国税收立法的原则④，目前国务院享有的税收立法权是职权性立法权，依据是《宪法》第89条规定：在不与全国人大及其常委会制定的法律或决定相抵触的条件下，国务院享有“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”的权力。该项权力中当然包括制定和税收方面的措施、行政法规、决定和命令的权力，也包括修改《房产税暂行条例》的权力。1985年全国人大的授权决定在严格意义上并非“授权立法”而仅是“授权变法”，只是从立法范围上扩张了国务院原本就有的税收立法权。⑤对国务院税收立法权性质的不同主张导致了对房产税试点立法合法性的不同认识。如果主张国务院的税收立法权是授权性立法权，根据《立法法》关于“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的规定，国务院不得将税收立法权再行转授，那么，重庆、上海根据国务院的授权（国务院136次会议精神）而进行房产税立法，无疑是违法的；如果主张国务院的税收立法权是职权性立法权，根据《宪法》第85条、第89条的规定，国务院作为国家最高行政机关，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，当然可以将自己享有的职权授予地方政府行使，那么，重庆、上海的试点立法无疑又是合法的。可见，“合法”与“违法”之争不过是源于人们的认识不同。
三、地方税收立法权的法律规制
不论人们如何认识，一个不容忽视的事实是，重庆、上海两地已经事实上行使了地方税收立法权，而且根据该税收立法，两地相应的税收征管也在平稳进行之中。人们甚至可以顺势推测，如果两地试点卓有实效，不排除国务院进而授权其他地区地方政府进行类似的房产税立法用以调控当地房地产市场的可能。毕竟，房产税也是一种经济调控工具，更主要的是，房产税是地方税，“在改善地方财力方面的功效日益凸显，……在不改变现行利益分配格局的前提下，房地产税可以增加地方政府的财政收入，成为地方稳定的财源。中央无需做出牺牲，而地方获得了相关的利益，可谓皆大欢喜”⑥。但从纳税人角度，在条件下，在税收关系日益成为国家和民众的主要关系、住房日益成为民众文明生活必需品的时候，地方政府未经民意、违反上位法规定、通过政府规章的方式针对个人住房征税，无论如何都有点差强人意，由此引发人们的合法性质疑也就不足为怪了。更进一步，上海、重庆房产税地方试点立法之外，新疆资源税试点也在推行，地方税收立法权似乎有借国务院行政授权而扩大之势。因此，为了保护纳税人权利，有必要对税收立法权进行严格规范，在宪法和法律的框架内对其加以控制和约束。为此，笔者认为，可以从以下几方面入手：
第一，严守税收法定主义，立法机关切实履行税收立法职责。税收法定主义是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定,税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定；征纳主体的权利义务只以法律规定为依据⑦，此处的“法律”仅指由代表民意的国家立法机关制定的或由其授权制定的规范性法律文件。换言之,若无法律规定,国家不得向民众征税,民众亦无纳税义务。税收法定主义被西方税法学界视为现代税法的最高原则和税法领域的“帝王条款”⑧。我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；……（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”该规定表明，我国税收基本制度的立法权，即有关课税要素、纳税人权利义务等内容的立法权，必须且只能由国家立法机关行使，未经国家立法机关授权，行政机关不得在行政法规中对课税要素作出规定,地方性法规、部委规章及地方性规章等其他法律性文件亦不能擅自规定课税要素。《立法法》的规定体现了税收法定主义。《立法法》不是宪法本身，但却是宪法性文件，它的规定具有宪法性效力，理应成为税收立法的最高行为准则。但实践中，目前除了《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征管法》三部法律外，其他的税收法律文件都是以行政法规或规章的方式存在的。而这些行政法规或规章广泛涉及课税要素、纳税人权利义务等内容，客观上造成国务院享有税收基本制度立法权的假象。同时，“地方服从中央”的宪法精神又使这种假象通过国务院授权的方式蔓延到地方。可以说，正是立法机关的职能缺失，导致了我国税收立法实践与税收法定主义相去甚远，也是人们质疑此次房产税试点立法合法性的根本性原因。
第二，明确税收立法权限的法律界定，完善授权立法监督机制。此次重庆、上海两地房产税立法试点引起合法性质疑的另一个重要原因在于我国立法机关和行政机关的税收立法权限缺乏明确的法律界定。虽然《立法法》第8条规定有关税收的基本制度由全国人大及其常委会制定，但对于税收基本制度以外的税收事项是否可以由行政机关确定却没有明确规定。实践中有一种理解认为，国务院应该有权确定税收基本制度以外的税收事项，根据需要或者自行立法，或者自行授权省级政府依照法定权利办理，必要时也可以建议全国人大及其常委会授权省级人大常委会决定。如果从地方自治的角度，对于针对本地区的特定税收事项，省级人大也应当有权制定相应的税收法规，对于具有全国意义但需要在地方先行试验的税收立法，也可以由国务院授权省级政府制定相应的税收规章⑨。实践中的理解，使原本应当居于从属地位的税收行政立法权占据了主导地位。为此，明确税收立法权限的法律界定，就要求强化国家立法机关即全国人大及其常委会的税收立法职能，建立健全税收基本法；同时，严格审查1985年的授权决定，及时把成熟有效的税收行政法规上升为法律，1985年全国人大做出的一揽子授权决定，使国务院事实上全面享有了税收立法权，进一步模糊了立法机关和行政机关的税收立法权界限。但鉴于税收授权立法有其存在的必要性⑩，我国《立法法》也已从宏观层面上建立了授权立法制度，因此，除了加强对以往授权立法的检查监督以外，未来对确需授权立法的税收事项，应严格依照《立法法》的要求，明确授权的目的、范围；同时在立法过程中强化公众参与机制，诸如公布草案、公众评议、听证会等，使公众对授权立法是否越权、内容是否公正等进行有效监督；事后，再由专门机构对授权立法进行专门监督，从而保障税收授权立法权始终在宪法允许的框架内进行。
