耕地保护论文(收集5篇)
耕地保护论文篇1
关键词：粮食安全；耕地保护；补偿标准
中图分类号：F301.21文献标识码：A文章编号：1009-9107（2017）01-0030-09
收稿日期：20160522DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.05
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（14YJA630033）；中国博士后科学基金项目（2016M600704）；中国农业科学院创新工程项目（523-1）
作者简介：刘利花（1981-），女，中山大学广东决策科学研究院助理研究员，博士，主要研究方向为人口、资源与环境经济学。
*通讯作者
引言
粮食安全是社会经济发展的重要基础。十以来，党中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了新时期国家粮食安全的新战略，“饭碗论”“底线论”“红线论”等观点形成了一系列具有重要意义的粮食安全理论与实践创新。而耕地是维护国家粮食安全和生态安全的重要保障，随着工业化和城镇化的双重推进，耕地面积不断减少，建设用地侵占了大量优质农田。根据现有的统计资料，1997-2008年，全国的耕地面积从130039.2×103公顷减少至121715.9×103公顷，绝对数减少8323.3×103公顷，下降6.4%。由于没有建立完善的耕地保护补偿机制，虽然国家实施了最严格的耕地保护政策，但并未从根本上遏制耕地日趋减少的态势。其中核心问题便是耕地保护补偿标准的制定尚不明确。
目前，耕地保护补偿标准的确定多依据耕地资源的价值、耕地保护的机会成本和投入成本、耕地发展权价格、耕地保护的外部效益等方面[17]。其中，耕地资源综合价值作为实施耕地保护与补偿决策的前提，具有很强的说服力[810]。根据众多学者的研究，耕地资源价值分为经济价值、生态价值和社会价值[1113]。但由于所采用方法的不同，导致对同一地区耕地资源的价值测算结果差异较大，如贺锡平等测算出全国耕地资源价值为2.34万亿元[14]，而周建春测算的该值为139.6万亿元[15]，后者是前者的59.66倍。
因此，建立科学合理的耕地资源价值测算方法体系十分重要，通过结合所研究地区的实际情况进行动态调整，测算的结果将更贴近客观现实，从而使制定的耕地保护补偿标准具有实践可操作性。地方政府财政收入来源主要是税收和土地出让金，其保护耕地的机会成本损失等于将耕地转为建设用地出让的纯收益。农户保护耕地用于粮食生产，不仅使他们失去了出去务工的收入，也失去了将耕地用于种植其他收入更高的经济作物的机会。由于我国当前的农业补贴政策主要基于产品数量目标，而且是普惠性，没有体现区域差异性，仅从经济利益的角度确定农业生产补偿额度，仍采用传统GDP核算方式核算农业利益和价值。因此，仅仅依靠生产者出售粮食的单一经济收益和国家较低的农业生产补贴，难以调动农户保护耕地的积极性。
本文基于粮食安全目标，以湖南省为例，依据机会成本损失测算地方政府耕地保护的补偿标准。由于农户已经获得了耕地的经济价值，依据动态调整后的耕地资源的生态价值和社会价值作为农户和农村集体耕地保护的补偿标准，希望利用有效的经济补偿手段提高地方政府和农民保护耕地的积极性，为出台相关政策提供思路，促使耕地保护的补偿真正进入可操作阶段。
二、实证分析
（一）湖南省各市域耕地面积标准化折算系数
根据公式（2）、（3）、（4），可计算得出湖南地区各市域耕地面积标准化折算系数（见表2），该系数最大的为湘潭市，为1.37，耕地标准面积粮食单产为9968.99千克/公顷。该系数最小的为湘西州，为0.58，耕地标准面积粮食单产仅为4244.39千克/公顷。
（二）湖南省各市域耕地赤字/盈余量测算
2014年湖南省粮食总产量为3001.26×104吨，按照粮食自给率100%，结合湖南省常住人口数，可得出湖南省人均粮食消费量为445.47千克/人。根据公式（1）、（5）、（6）、（7）、（8），首先测算出湖南省各市域的粮食需求量，进而测算出湖南省各市域耕地赤字/盈余量，确定耕地保护的支付补偿地区与接收补偿地区。在湖南省14个市域中，耕地盈余、耕地赤字的市域均为7个（见表3）。耕地赤字的市域将耕地保护的任务转嫁给了耕地盈余市域，需要对耕地赤字市域支付补偿。其中，耕地赤字最严重的为长沙市，耕地标准面积赤字量为108.56×103公顷，需要支付的补偿额度为77.08亿元，其次为怀化市。耕地盈余最大的为常德市，耕地标准面积盈余量为162.72×103公顷，需要接受的补偿额度为115.53亿元，其次为永州市。
（三）湖南省耕地盈余市域耕地保护的地方政府补偿标准
1.土地出让平均纯收益（P1）。土地出让金是政府出让土地使用权的所有权收益。财政部、国土资源部印发的《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49号）以县、县级市、区为单位，将土地出让平均纯收益标准分为15个等级。
其中，湖南省各区、县土地出让平均纯收益集中在第四、第六至第十四等级。通过加权平均计算，可得出2004年湖南省各区、县土地出让平均纯收益标准为36.11万元/公顷。根据统计资料，2004年至今，各年土地出让净收益占土地出让总价款的比例比较稳定。由此可假设各年土地出让净收益占土地出让价格的比例相等，则2014年湖南省土地出让平均纯收益计算公式如下：
2014年湖南省综合地价指数/2004年湖南省综合地价指数=2014年湖南省土地出让平均纯收益/2004年湖南省土地出让平均纯收益（18）
式（18）中，地价指数=报告期地价/基期地价×100%，地价指数是反映地价波动情况和评定合理地价的重要指标。
由于缺乏2004年和2014年湖南省综合地价指数的数据资料，以全国的综合地价指数代替，并根据当年湖南省人均GDP与全国人均GDP的比值进行修正，使计算结果更接近客观实际。根据中国城市地价监测网显示，2004年和2014年全国综合地价指数分别为124和234，2004年和2014年湖南省人均GDP与全国人均GDP的比值分别为0.74和0.86，则修正后的2004年和2014年湖南省综合地价指数分别为92和201，将其代入公式（18）可得出：2014年湖南省土地出让平均纯收益为P1=78.89万元/公顷。
2.土地使用权出让契税（P2）。耕地主要分布在各乡（镇），其建设用地价格水平更接近于建制镇。根据已有研究和中国的地价分布情况，包括建制镇在内的城镇城乡交错带平均地价水平约为城市水平的1/9[15]。由于缺乏湖南省各地类综合地价的数据，本研究仍以全国的综合地价数据代替，并根据2014年湖南省人均GDP与全国人均GDP的比值进行修正。根据国土资源部《2014年第四季度各地类地价动态监测价格》可知，全国各地类综合地价为1470元/平方米，修正后的各地类综合地价为1264元/平方米。由《契税暂行条例》可知：土地使用权转让的成交价格为契税的计税依据，税率为3%，则土地使用权出让契税为P2=（1264/9×3%）×104=4.2（万元/公顷）。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》（财政部令第49号）可知，湖南省耕地占用税平均税额为25元/平方米，则耕地占用税税额为P3=25万元/公顷。
将P1、P2、P3代入公式（9），可计算出建设用地使用权年收益α为14.2万元/公顷，可进一步得出湖南省耕地盈余市域耕地保护的地方政府补偿标准为7.1万元/公顷。
（四）对湖南省农户及农村集体耕地保护的补偿
1.湖南省耕地资源生态价值测算。根据公式（16）、（17），计算出湖南省耕地资源生态价值。首先计算出Ea，2014年湖南省主要农作物产出情况如表4所示。湖南省的稻谷品种主要为早籼稻、中籼稻、晚籼稻，出售价格分别为2.63元/千克、2.65元/千克和2.68元/千克，则湖南省稻谷的出售价格按照三者的均值来计算，为2.65元/千克。最终得出Ea=2104.78元/公顷，Ji为1.73，进一步得出2014年湖南省耕地资源生态价值为19.18万元/公顷。
2.湖南省耕地资源社会价值测算。根据表1公式，首先计算出湖南省耕地资源的社会稳定价值VW。由上文可知，耕地占用税P3=25万元/公顷。根据《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综[2006]48号），按照加权平均法，可知湖南省新增建设用地土地有偿使用费征收标准Z1为26.46万元/公顷。根据湖南省人民政府办公厅《湖南省耕地开垦费征收使用管理办法》（湘政办发[2010]47号）可知，湖南省耕地开垦费的征收标准分为4个区域等级，分别为1.6万元/亩、1.4万元/亩、1.2万元/亩、1万元/亩，并将水浇地的征收标准归入旱地，按照加权平均法，可求得湖南省耕地开垦费的征收标准为1.21万/亩，即Z2=18.15万元/公顷。将以上数据代入表1公式，可得出湖南省占取耕地收取的费用Z为69.61万元/公顷。根据《2015年湖南省投资历史遗留和自然灾害损毁土地复垦项目资金明细表》，可知湖南省土地复垦建设规模为7542.05亩，复垦资金为3985.71万元，即灾毁耕地复垦费C1=7.93万元/公顷。根据湖南省发改委、湖南省财政厅2014年12月20日联合的《关于水土保持补偿费收费标准的通知》可知：对一般性生产建设项目，水土保持费按照征占用土地面积每平方米1.5元一次性计征，即C2=1.5万元/公顷。则湖南省保护耕地支出的费用C=9.43万元/公顷，进一步可得出湖南省耕地资源的社会稳定价值为VW=79.04万元/公顷。
3.计算湖南省耕地资源的社会保障价值VB。根据湖南省2014年政府信息公开情况专栏可知，2014年湖南省农村最低生活保障标准k为204元/月。乡村户籍人口为3653万人，耕地面积为4153.2×103公顷，即s=0.11公顷/人。根据《湖南省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》（湘政发〔2014〕24号）的要求，2014年湖南省已经建立统一的城乡居民基本养老保险制度。根据《湖南省2014年预算执行情况与2015年预算草案的报告》可知，2014年，湖南省基本养老保险参保人数为4398万人，社会保险基金支出1120.4亿元，则人均养老保险支出为2547.52元/人，即E1=E2=2547.52元/人。则湖南省耕地资源的养老保障价值Y=17.65万元/公顷。采用任纲核算的人均农民年培训费用为1262元/年[22]，结合2014年财政部公布的20年期国债利率：t=4.77%，可计算得出湖南省耕地资源的就业保障价值L=10.82万元/公顷。进一步可得出湖南省耕地资源的社会保障价值VB=28.47万元/公顷。则湖南省耕地资源的社会价值V2i=107.51万元/公顷。根据公式（11），可计算得出湖南省农民和农村集体耕地保护的补偿标准为28.87万元/公顷，即1.92万元/亩。
三、结论与讨论
（一）结论
1.本研究从粮食安全的角度，采用机会成本法，测算了地方政府耕地保护的机会成本，确立了地方政府耕地保护的补偿标准。采用当量因子法、替代法等方法，测算了耕地资源的生态价值和社会价值，并引入政府支付能力指数和区域社会发展阶段系数进行动态修正，使计算结果更接近客观实际，以此结果为依据，确立了农户和农村集体耕地保护的补偿标准。该思路与方法具有较强的可操作性，为构建和完善耕地保护补偿机制、出台相关政策提供了科学依据。
2.以湖南省作为研究区域，测算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均为7个。耕地赤字的市域将耕地保护的任务转嫁给了耕地盈余市域，需要对耕地盈余市域支付补偿。地方政府耕地保护的补偿标准为7.1万元/公顷。其中，耕地赤字最严重的为长沙市，耕地标准面积赤字量为108.56×103公顷，需要支付的补偿额度为77.08亿元，其次为怀化市。耕地盈余最大的为常德市，耕地标准面积盈余量为162.72×103公顷，需要接受的补偿额度为115.53亿元，其次为永州市。
3.以耕地资源价值分类为基础，测算出湖南省耕地资源的生态价值、社会价值分别为19.18万元/公顷、107.51万元/公顷，后者是前者的5.61倍，说明耕地资源在社会保障与稳定方面具有极其重要的地位，两者之和为126.69万元/公顷，结合2014年湖南省的耕地面积4153.22×103公顷，可知2014年湖南省耕地资源的生态价值和社会价值为5261.71亿元，是当年地区生产总值的19.45%。以该值为依据，测算出湖南省农户和农村集体耕地保护的补偿标准为28.87万元/公顷，即1.92万元/亩。
（二）讨论
1.耕地是中国具有战略性的稀缺资源，如何对耕地保护主体进行补偿，提高耕地保护主体的收益，激发地方政府、农户与农村集体耕地保护的积极性，抑制其将耕地非农化的冲动，具有重要的意义。因此，需要在粮食主产区、耕地保护集中区进行耕地保护补偿试点，在实践中进一步探索和研究。耕地资源的价值评估较为复杂，涉及到经济、社会和生态环境等诸多问题，在以后的研究中，需要进一步建立动态的标准化评估指标体系，为耕地保护补偿标准确定提供技术支撑。在现有的研究中，将耕地保护分为耕地数量保护和耕地质量保护，
耕地质量保护是建立在对其数量保护的基础之上。本文是从粮食安全的角度，研究耕地数量的保护。在未来的研究中，可以结合地区耕地质量的保护、种植方式的合理化等因素，探讨如何更好地进行耕地全要素保护。
2.建立专门的耕地保护补偿基金委，设立专项基金，负责收缴和管理耕地保护补偿资金。将耕地保护补偿资金纳入各级政府财政预算，保障补偿资金来源的长期稳定。建立耕地保护契约式管理机制和监管机制，逐级签订耕地保护合同。省财政统一调控耕地赤字市域上缴的补偿资金，按照地方政府耕地保护补偿标准，在耕地盈余市域之间合理分配，形成对耕地赤字地区与耕地盈余地区的双重激励。并按照农户和农村集体耕地保护补偿标准，将补偿资金划拨到保护耕地的农户和农村集体账户中。
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耕地保护论文篇2
关键词：农田保护，建设用地，目标对策
随着固始区域化经济城市规模不断扩大，城市人口迅速增长，农业结构调整和土地制度的不完善等重多因素，是导致耕地损失根本原因。因而我们固始的耕地保护——特别是基本农村保护受到了严峻的挑战，耕地田的数量在减少，质量在降低。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《基本农田保护条例》等法律、法规，固始县政府已在逐步加强耕地工作，切实对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护和整体保护，将质量好的土地优先用地农业，特别是粮、棉、油等基本农产品的生产，大力整治中低产品，增加农业收入，提高土地产出率，通过土地整理、复垦与开发增加耕地数量，从而在耕地数量和质量两方面保持动态平衡。
1.划定基本农田保护区
基本农田是耕地中土壤肥力和水利、交通设施较好的土地，是粮棉油生产基地，是农民的“吃饭田“保命田，是一定时期保证人民生活的基本的不得占用的耕地。固始县根据上级分解下达的基本农田保护的数量指标和本县的实际情况，到2010年全县基本农田保护面积确定为138524.61公顷，保护率为86.98%。论文参考网。县政府将基本农田规划中的耕地数量指标和保护区布局向各乡分解下达，各乡负责落实，并层层签订目标责任书。论文参考网。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行化区定界。由固始县国土资源规划局与农业局组织实施，划定的基本农田保护区由县政府统一设立保护标志，并予以公告。划定的基本农田保护区由国土资源规划局建立档案并抄送农业局。基本农田保护区划定后，必须经上级政府组织验收方能生效，县政府要求各乡（镇）把保护好基本农田列入政府日常的工作。论文参考网。
2.严格控制各项建设用地
严格控制城镇人均建设用地指标，城镇发展用地尽量少占耕地，不占好地，占用的耕地必须进行补偿，对能源、交通、水利等建设项目用地本着节约用地原则，统一规划，合理安排。为挖掘土地利用潜力，对砖瓦窑等工矿废弃地和村庄空闲地、废弃地、边角地进行整理复垦，加以利用，同时，逐步对旧村庄进行改建，提高土地利用率。
3.规定保护区内的严格禁止行为
《土地管理法》第三十六条规定：禁止占用基本农田发展果业和挖潜塘养鱼。基本农田保护区内设立保护区标志，并设立公开告示保护区内的严格禁止行为。禁止行为包括：单位和个人在基本农田保护区内的建窑、建房、建坟或者擅自挖砂、采石取土、堆放固体废弃物等擅自将保护区内的耕地转为非耕地的行为。一经发现，严厉查处，按有关规定追究法律责任。
4.建立基本农田保护基金
土地是不可再生资源，一经破坏难以再恢复耕种条件。建立基本农田保护基金可以使基本农田长期处于保护之中。县政府将保护基金专款用于土地的再造、规划、水利和管理。基本农田保护基金包括：造地补偿费，荒芜费，耕地占用税。建设单位用地除交纳其他用地款外，应交纳造地补偿款。造地补偿款收费标准由政府统一制定，向社会公开，任何单位用地都必须交纳造地补偿款。固始县政府出台文件适当提高征地款，这样可以养活土地资源只开发不利用现象。社会建设项目难免要战胜耕地，适当开发复垦一些耕地，作为后备土地资源，补充到基本农田中。土地开发复垦须要一定的经济条件，一定的时间，不是一朝一夕就可以造成符合耕种条件的耕地。基本农田保护基金专项专用，向社会公开，接受社会监督，真正做到取之于民用之于民。
5.利用耕地从事农业生产的生产者有保持和培肥地力的责任
保持和培肥地力是生产者应尽的责任，对保持耕地的可持续利用，提高单产有十分重要意义。固始县是农业大县，经济条件不发达地区，大部分农民超出农村，到处打工或从事第三产业，农村中耕地出现荒芜现象，引起了政府的高度重视，推选了一系列措施，保护农民利益，提高粮食价格，提高了农民种地的利益和积极性。同时，也相应制定一些奖惩措施，对荒芜田地的农民进行一定的处罚，或签订一定的合同，对于确实有别的生存门路不愿种田的可以将其土地承包给有种田经验的能手，这样可以利益兼顾，又可保持土地肥力。对于土地的种植要注意科学化，机械化，信息化，不能走传统农业的老路。
6.建立基本农田保护区监督检查制度
政府在宏观管理上一直要紧紧跟上，各乡（镇）要管理好本辖区内的基本农田保护区，组织专门人员定期进行检查，并向社会公布检查结果。对错误的做法及时进行纠正，对违法用地的单位或个人及时上报县政府进行依法查处。县国土资源局对各乡（镇）进行动态监测，发现问题，联合有关部门立即查处。解决不了的，上报上一级政府解决。保证基本农田保护区的数量和质量。同时，县设立举报电话，向社会公布，接受社会群众监督。
实践告诉我们，保护耕地是一项带根本性、全局性的大事业，仅靠喊口号、讲道理是做不好的，必须有一套有目标、有考核、有问责的过硬制度，从根本上改变耕地保护工作责任缺位的现象。同时，完善和强化耕地保护目标责任制度，全面推行节约集约用地的新机制。主管部门还要把耕地保护列为重要考核指标，要更多地关注资源保护特别是耕地保护情况，指导基层领导正确处理经济发展、城乡建设和保护资源的关系。
参考文献
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耕地保护论文篇3
关键词：耕地；能力；规模；保护
随着人口的增加、社会经济的发展、耕地面积的减少，粮食安全已成为一个紧迫的问题。从长远角度来看，粮食安全战略的核心在于建立粮食生产要素的保障体系，保障粮食安全的重点应从产量安全逐步转向能力安全。耕地是粮食生产的载体，一定数量、质量的耕地是粮食生产的自然基础，是粮食安全的根本保障，耕地资源在数量和质量上的变化将直接影响粮食安全生产，耕地综合生产能力是保障中国粮食安全的基础。立足于中国正在开展的耕地分等研究成果，估算粮食综合生产能力，加强土地质量、土地生产力和国家粮食安全链接相关研究，对于确保国家粮食安全和全面促进经济社会持续发展具有重要的意义。通过耕地生产能力核算，掌握宏观耕地综合生产能力及其区域分布和变化规律，作为基本农田保护区划定和基本农田建设的重要依据，同时协调粮食安全与工业化、城镇化发展和生态平衡之间的关系，确保土地资源的可持续利用。
1重要耕地概念
耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田过快损失、土地生产力退化及无公害食品生产的环境保护需求。当前，有关耕地和基本农田保护的研究多从规划、管理、加强农田基本建设和推进土地整理等角度探讨，也有学者从耕地保护的相关利益主体角度研究耕地利用与保护的联系[9]。目前耕地保护片面强调数量平衡，不重视或根本不考虑质量平衡或生态平衡，从而导致耕地数量平衡与质量下降错位、经济效益低下、生态效益多呈负面的局面。因此，一些学者强调耕地保护要以质量保护为基础，以数量保护为基本要求，重新审视耕地保护内涵，这些研究在一定程度上为耕地的质量保护提供借鉴意义。以前的研究对于生产能力核算提供了依据，目前已形成耕地生产能力核算的完整方法体系，然而基于耕地综合生产能力核算的耕地保护研究比较少。
总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”，并要求18亿亩耕地要保持到2023年。近年来，国家实施包括基本农田保护区管理，耕地总量控制管理，耕地占补平衡管理，闲置、荒芜耕地管理，建设占用耕地管理，耕地质量和环境保护管理，农地整理等耕地保护管理，但仍有部分耕地遭到了破坏，在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。耕地保护的实质是要保护耕地的综合生产能力，按耕地生产能力等划定重要耕地是保护耕地资源安全，最终实现耕地综合生产能力稳定的根本举措。
2重要耕地的划定和保护
2.1大区域重要耕地的划定
要从宏观的角度出发来划定重要耕地，本文以沈阳市为例来说明大区域重要耕地的划定。考虑到粮食安全及经济发展对土地的需求，耕地保护达到80%的比例，沈阳市应该把耕地产量高，投入多，易于耕种的耕地确定为重要耕地保护区来进行保护，对耕地质量相对较差的地区施加压力加强耕地保护的力度。具体分析如下：
从图1可以看出，沈阳市一级保护和四级保护较少，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：
第一级别，综合评价分值为>2.0，主要分布在新民市。这一区域耕地面积共有217473.6hm2，占耕地总面积的28.16%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是沈阳市耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为沈阳市一级耕地保护区，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，有利于保障沈阳市的粮食安全和社会经济的发展。
第二级别，1.75
第三级别，1.5
第四级别，综合评价分值≤1.5，主要分布在东陵区和康平县。这一区域耕地面积共有160945.8hm2，占耕地总面积的20.84%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。
2.2小区域重要耕地的划定
沈阳为大区域范围划定重要耕地，能从宏观上划定重要耕地，确定哪一区域为重要保护区，不能从微观角度具体的分析哪部分为重要耕地具体保护，所以，为了具体的划定重要耕地，要以小区域为研究对象进行分析。本文选取了康平县进行分析，分析结果如下：
从图2可以看出，康平县一级保护和四级保护面积相对较小，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：
第一级别，综合评价分值为>1.9，主要分布在两家子乡和东升满族蒙古族乡。这一区域耕地面积共有13169hm2，占耕地总面积的13.38%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是康平县耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为康平县一级耕地保护区，为了完成沈阳市等下达的耕地保护目标，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，同时要保证农民的经济收入，以调动他们保护耕地的积极性。
第二级别，1.6
第三级别，1.3
第四级别，综合评价分值≤1.3。这一区域主要分布在康平镇和海洲窝堡乡。这一区域耕地面积共有11048hm2，占耕地总面积的11.22%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是全县粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。
3研究结论
（1）本文分别以沈阳市2010年的土地数据和社会经济方面的相关数据为基础，从耕地潜在生产能力、农业投入能力和农业产出能力三个方面构建了耕地保护级别评价指标体系，通过评价指标的数据标准化分析，采用综合评分的方法确定评价分值，将综合评价分值划定为4个级别，并据此将耕地保护的区域划定为4个级别，为建设占用耕地项目选址等土地利用行为与决策提供了依据，为合理利用耕地资源提供了依据。
（2）根据耕地保护等级的划定，结合数据的计算和分析，把一级保护和二级保护确定为重要耕地，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，为地区粮食安全和社会经济的发展提供有利保障。
（3）三级保护耕地和四级保护耕地在耕地总量中占据很大比重，所以也需要提出保护的措施与方法。根据当地实际情况，通过土地整治等手段改善土地自身情况，提高土地质量，加大经济投入，发展现代规模高效生态农业。
本文耕地保护研究是在耕地生产能力核算基础上，综合采用耕地生产能力、农业投入能力、农产品产值水平多项指标建立综合评价模型划分耕地重点保护区，确定耕地保有量与保护级别，这样不但保护了优质的耕地，而且通过耕地保护区域的划分，明确并突出了不同行政主体的保护职责，科学性更高，可行性更强。因此本文认为通过明确不同行政主体进行划分耕地保护区与规划修编思想并不矛盾，而是对耕地保护实质即生产能力的更深层次的揭示。
4讨论
（1）由于农用地分等、耕地资源数量和空间分布一系列成果的基期年、基础数据和相关图件等有一定的差异，研究空间尺度太大，有关图件比例尺小，对于叠加分析的数据存在一定的误差和局限性，导致最终评价的相关结果存在一定的误差。
耕地保护论文篇4
[关键词]保护性耕作长效机制实践与思考
[中图分类号]S34[文献标识码]A[文章编号]1003-1650（2014）01-0211-01
引言
周至县地处陕西省关中平原中部，总面积2974平方公里，耕地面积70.43万亩，是西安市优质商品粮生产基地县，属一年两作地区以小麦、玉米为主。2007年以来先后承担省部级保护性耕作示范项目，项目实施多年来，取得了显著成效，目前，全县保护性耕作示范区面积7.85万亩，推广辐射面积达15万多亩，占全县粮食种植面积的39%。通过保护性耕作项目的实施，秸秆粉碎还田、浅旋、机械深松、免耕播种、高效植保等农机化新技术得到了广泛的推广应用，充分显现了保护耕地，减少水土流失，培肥地力，减少生产工序，节约作业成本，提高土地产出率，增加农民收入的作用，为农民年节本增效2160余万元。
一、建立保护性耕作长效机制的必备条件
1.成熟的技术模式和合理的工艺路线
我县区域内耕种条件参差不齐，西宝沿线土地平坦，水利条件好；西南为丘陵地形，土层厚实，水利条件差；渭河沿岸水利条件好，土壤中含砂量较高。针对不同的耕种条件，我们在保护性耕作技术推广中建立多个对比试验测试点，进行多种技术模式的对比试验研究，最终探索出了适合我县不同土壤结构作业区域的保护性耕作最佳技术模式和工艺路线：
西宝沿线：小麦机收—（地表处理+免耕播种）—田间管理—玉米机收—机械深松—免耕播种—田间管理
西南丘陵：小麦机收—高留茬—玉米硬茬播种—田间管理—玉米机收—秸秆还田—机械深松—小麦免耕播种—田间管理
渭河流域：小麦机收—玉米免耕播种—田间管理—玉米机收—秸秆还田—小麦免耕播种—田间管理
2.优质的保护性耕作机具
保护性耕作机具是保护性耕作技术的有效保障，我县依托国家农机购置补贴项目积极做好保护性耕作机具推广工作，采取宣传培训、作业演示，对比试验等方式使农民充分认识保护性耕作机具的作业优点，乐意采用保护性耕作机具作业。近年来新增秸秆还田机781台，玉米免耕播种机472台，小麦（玉米）两用免耕播种机154台，深松机30台，高效植保机械2710台（件），为保护性耕作发展提供了强有力的机具保障。
3.良好的经济效益
实施保护性耕作技术农户与机手是否有良好的经济效益是建立保护性耕作长效机制的关键。在项目实施初期针对农户不愿使用保护性耕作技术，机手没有足够的作业量，为提高机具利用效率，我们积极争取乡镇、村组的大力支持与配合，组织开展联片耕作，通过联片耕作比分散作业提高工效3倍，作业周期缩短3—5天。通过六年来对小麦、玉米两茬轮作周年保护性耕作技术的推广与应用，平均小麦亩增产15—20公斤，节省工序作业费用35-60元/亩；玉米平均亩增产17公斤，节约工序作业费用50元/亩，亩节本增效144元左右。
二、如何建立保护性耕作长效机制
只有广大农户应用保护性耕作技术的积极性得到提高，积极主动的应用保护性耕作技术，那么，保护性耕作长效机制就能够健康发展。因此，在目前情况下，要建立保护性耕作长效机制需作好以下工作：
1.实施项目带动
通过建设项目示范区，确立当地的主推技术模式和工艺流程，确定适合当地的成熟机型，培养实施推广技术的技术人员和农民队伍，为大面积的推广应用积累经验；根据农民的认识变化，在不同阶段确定不同的支持重点，依靠农民实现技术的普及与应用，依托农机专业合作社，通过创办试验示范区，向农民宣传示范，让农民逐步掌握保护性耕作的核心技术和操作要领，看到保护性耕作技术的实施效果和经济效益。
2.抓好宣传培训
做好宣传工作是扩大保护性耕作影响和提高社会共识的重要途径，搞好技术培训是保证实施效果的重要保证。通过各种媒体的宣传，让社会各界更加了解保护性耕作的重要意义，不断提高农民的认识和接受程度，转变农民传统耕作观念，树立科学种田意识。注重加强对农民的培训，让机手熟练掌握保护性耕作技术要领和机具操作规程；技术人员深入田间地头，加强作业中的技术指导和服务。
3.坚持农机与农艺相结合
在借鉴国内外技术和经验的基础上，必须针对本地区的自然条件、种植制度、经济水平，开展适应不同类型区、不同作物的保护性耕作技术模式、病虫草害防治方法、配套机具等方面的试验创新，逐步解决当前示范推广中的机具、植保、水肥高效利用、技术模式等瓶颈问题，坚持农机与农艺相结合，加快技术的组装、集成、配套和示范，不断创新和完善技术体系。
4.强化生产管理
在实施保护性耕作项目过程中，要积极与农技各部门协作，安排专人做好土肥、苗情、墒情、病虫草害的监视工作，组织专业技术人员认真分析、研究，及时制订技术指导及防治方案，由村民委员会组织群众按要求进行生产管理和及时防治，做到配方施肥、科学管理、综合防治，从而减少农业生产费用，提高土地产出率，实现生产管理的科学化、规范化和标准化。
三、结论
保护性耕作长效机制的建立是个较漫长的过程，目前，影响长效机制建立的关键因素是农民的认识和接受程度，因此，当前政府行为仍应占主导地位，也就是借助行政力量的督导作用，资金的引导作用，技术推广部门的技术支撑作用，建立保护性耕作技术应用的长效机制，健全社会化，市场化运行机制，使农民和农机手在利益的驱动作用下，能够自觉长期应用保护性耕作技术。
参考文献
[1]张永斌，吕新民，张勋.关中地区保护性耕作技术现状分析及发展对策[J].农机化研究，2010，32（3）.
耕地保护论文篇5
关键词：比较优势；区域协调发展；利益互动机制；耕地保护；制度创新
一、问题的提出
中国耕地资源极其匮乏，人与地的矛盾日趋尖锐，具体表现为两个方面：一是人均耕地数量少、空间分布失衡以及耕地总体质量差。其中：中国大陆人均占有耕地不足1.39亩，低于世界人均耕地水平的40％，在全国2800多个区县中，已有600多个县低于联合国粮农组织(FAO)确定的人均耕地0.8亩的警戒线；全国90％以上的耕地主要分布在东南部地区，人口、工业也都集中于东南部地区；现有耕地中，有灌溉设施的耕地不到40％，有将近亿亩的耕地坡度在25度以上，需要逐步退耕，约30％左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害；同时，建设占用耕地的补偿中也“占优补差”而导致耕地总体质量下降。二是工业化与城市化进程的加快，导致国内耕地急剧减少。国土资源部公布的数据表明，1996年以来的10年间全国耕地减少了1.24亿亩，平均每年约减少1240万亩；以2005年的18.27亿亩为基点，到2023年要守住18亿亩耕地的底线，那么在未来十几年间允许的耕地净减少量不得超过2700万亩，平均每年减少不应该超过193万亩，参照以往耕地占有量的经验数据及其变化趋势，要实现耕地保护的这个总体目标极为困难；同时，污染问题也成为保护耕地的重大障碍，因土质、水质以及空气受到污染必然会导致耕地质量的降低，甚至还使耕地丧失功能，从而使耕地数量减少。事实上，这部分耕地减少在数据统计方面比较困难，也使实现耕地保护的目标隐含了更多的不利变数。如果再加入人口变量，人地关系形势更加严峻。
显然，耕地资源已经成为影响中国经济和社会可持续发展的关键制约因素。近些年来政府和社会各界都高度重视耕地保护问题，学术理论界也产生了一大批颇有影响的成果。事实上，国内学术界对耕地保护问题的研究源于对粮食安全问题的认识，但近年的研究转向了耕地总量动态平衡、区域土地资源配置、耕地保护制度创新等问题上，如：黄贤金等(2001)、艾建国(2003)、谭永忠等(2005)结合中国“耕地总量动态平衡”政策实施的效果，从不同角度指出这一政策存在的问题及带来的影响；刘兆顺等(2005)分析了中国耕地总量平衡政策的缺陷，指出实现耕地的异地占补平衡是中国实现耕地总量动态平衡的有效措施，并具体分析了异地占补平衡的运行机制。在耕地保护制度构建和创新问题上，曲福田等(1998)结合西方农地保护的制度与法规，探索了中国农地保护与管理制度体系，并对与此相关的农地产权制度、土地利用规划、土地用途管制和土地整理等制度建设进行了初步探索；翟文侠等(2003)计量分析了1984—1999年间中国耕地保护政策运行效果，从而为进一步增强耕地保护政策的实施效果提供了依据；吴次芳等(2002)从经济、政治、法律、管理四个角度分析了耕地保护的制度因素，从而提出了完善现行耕地保护制度的构想；梁振杰等(2004)、肖顺武(2006)对完善中国当前耕地资源保护法律制度
作了探讨，提出构建完整的法律制度体系的构想；张效军等(2006，2007)探讨了建立耕地保护的区域补偿机制；刘友兆(2001)、蔡运龙(2001)、钱忠好(2002)、曲福田等(2004)还研究了农业结构调整与耕地保护、耕地保护的行动逻辑、中国农村转型与耕地保护、经济增长与耕地保护等问题；陈志刚(2002)以江苏省为例，从比较优势与区域耕地总量、土地利用的关系入手展开研究，得出了一些符合当地耕地保护的有效的结论；姜开宏等(2004)从比较优势的角度出发，以江苏省为例，研究了区域土地资源的配置问题。
在对国内文献进行综合回顾中我们发现，国内对耕地保护问题的研究基本上是全面的，研究成果的循序渐进性也符合中国经济社会发展的实际。不过相关研究的成果也比较零乱，有“理论丛林”之感，鲜有把耕地保护问题置于经济全球化以及中国市场化改革的背景之下，因此，大多数学者仍未能脱离单纯性的耕地保护思路，还没有摆脱习惯修补式惯性思路的束缚。即使在关于耕地保护的制度设计问题上，几乎很少有人考虑如何突破中国现有的耕地保护制度框架去进行制度创新。可见，在全球化和市场经济改革的背景下，如何突破以往研究的思维框框，从耕地、人口、区域的关系进行解构，从一个全新视角探讨耕地保护制度的构建问题，是值得研究的重大理论课题。因此，开展区域经济发展与耕地保护问题的互动研究，探讨经济发展与耕地资源保护的互动机制、
互动发展模式，实现经济与耕地保护“双赢”的切合点，寻求经济发展与耕地保护两难命题的解决途径，这既符合市场经济改革和发展的价值取向，又与科学发展观及和谐社会架构的基本要求相一致。
有鉴于此，本文在全面系统地分析中国现行耕地保护制度及其制度缺陷的基础上，重点就在市场经济条件下如何实现中国耕地保护制度创新的问题进行深入探讨，研究旨在通过构建区域利益的互动机制，以耕地制度创新来实现中国耕地保护、区域经济发展以及社会和谐发展等多重目标。
二、中国现行耕地保护制度及其效应分析
当前，中国政府面临巨大的耕地保护压力，主要体现在：与世界上大多数国家相比，中国人均耕地数量严重不足、质量下降，而且耕地流失势猛，已经危及到中国农业的进一步发展，弱化了农业生态的良性循环；“新圈地”特指中国分别于1984年前后、1994年、1998—2003年出现过三次大规模“圈地”高潮。[ZW)]现象屡禁不止，耕地总量动态平衡政策走形；在经济发达地区和粮食主产区，非农建设占用耕地的现象尤为突出，中央政府面临巨大的食品安全压力，国家粮食安全受到挑战和威胁；后备耕地资源严重不足，且开发潜力较小，有限的耕地资源与高速发展的工业化、城市化对耕地的渴求之间的矛盾日益尖锐，等等。可见，实行最严格的耕地保护制度，是党和政府根据中国人多地少、人均占有耕地量不足的基本国情，为满足当前和未来十几亿中国人的粮食需求，促进中国经济和社会稳定健康发展而制定的重大战略决策。
(一)基本的制度框架
耕地保护制度是围绕着耕地保护目标的一些法律法规、管理机构及其运行机制的总称。而《中华人民共和国宪法》应该是耕地保护制度的基石，《宪法》(2004年修正)第九条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十一条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这些条款确立了土地管理相关法律法规的基本精神和法理基础。
事实上，中华人民共和国国土资源部的设立以及《土地管理法》的修订标志着中国耕地保护制度框架的基本成型。目前，中国有关耕地保护的法律法规主要包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》与《基本农田保护条例》、《耕地占补平衡考核办法》、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等一些考核办法和实施细则，以及1999年以来连续下发的一些相关重要文件。
概而言之，中国现行耕地保护制度以保障国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展为宗旨，以合理利用土地、切实保护耕地为主线，遵循确保耕地总量动态平衡、严格实施土地用途、强化国家集中统一管理以及加强土地执法监察的基本原则，通过土地用途管制制度、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡制度、耕地“占补”平衡制度、基本农田保护制度、耕地保护目标责任制度、耕地保护法律责任制度等一系列制度安排，实现中国耕地总量、经济发展与生态环境的统一。
中国耕地保护制度的基本框架见图1。
(二)制度效应分析
出于粮食安全问题以及国内耕地资源相对稀缺性的考虑，自1999年以来中央政府一直致力于推行最严格的耕地保护制度及其政策措施，如严格的耕地占用审批制度、基本农田保护制度、耕地“占补平衡”等制度及政策措施，近年来已经显现政策效果，这一方面可以通过全国耕地总面积的变化情况得到反映，具体数据参见表1。2001—2008年的8年间，全国耕地年净减少全国耕地净减少量为各类建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整以及灾毁耕地等因素引起的耕地减少量与土地开发、整理、复垦等耕地增加量的差值。分别为61.73万公顷、168.62万公顷、253.74万公顷、80.03万公顷、36.16万公顷(542.4万亩)、30.7万公顷(460.2万亩)、4.07万公顷(60万亩)、1.27万公顷(29万亩)，在这些年份的耕地减少量中相当一部分主要是由于政府加强了退耕还林以及促进产业结构调整措施的缘故，尤其是自2007年以来耕地减少速度呈现急剧下降趋势，从2007年的0.03％降到2008年的0.01％，使耕地减少的势头得到明显的控制；来自于对全国各省(区、市)耕地“占补平衡”的达标情况的检查，1998年全国达标17个，1999年24个，最近几年在中国大陆31个省(区、市)几乎都实现了省域内的耕地占补平衡。
数据对比分析表明，伴随着上个世纪末以来的非理性的三次“新圈地运动”，耕地总量经历了一个高速的锐减时期，国土资源部提供的资料显示，1997年中国的耕地总量为19.51亿亩，2006年则下降到18.27亿亩，10年间耕地面积减少了1.24亿亩，年均减少1240万亩；而自2005年以来，特别是在政府加强了对耕地最严格的保护之后，耕地减少趋于明显减缓，如，2008年耕地总面积为18.2574亿亩，耕地净减少仅29万亩，耕地变化幅度仅0.01％，参见图2。
(三)制度缺陷的内生性
自实施最严格的耕地保护制度以来，中国虽然在保护耕地上收到了较为明显的成效，使全国耕地总面积目前仍没有突破18亿亩的保护底线。但我们也应该清醒地认识到，尽管耕地减少的速度得到了延缓，但并没有从根本上加以杜绝和遏制，即使按照目前的低速度，突破警戒线也只是一个时间的问题。事实上，加快推进的工业化和城市化战略、急剧膨胀的人口、日趋恶化的生态环境、频繁的自然地质灾害以及目前国家扩大内需的政策为在全球金融危机的背景下实现8％的经济增长目标，中国政府启动的4万亿新增固定资产投资计划，所涉及的七大领域无不需要土地的有效支撑，这些投资项目将有可能催生出新一轮的圈地热。等因素成为中国保护耕地的主要障碍，进而会加剧耕地总量动态平衡目标的脆弱性，而区域经济的非均衡发展又弱化甚至扭曲了中国现有耕地保护制度，这些都充分暴露出中国现有耕地保护制度的缺陷。
1.背离了市场经济的基本原则。随着中国市场经济体制不断完善，市场机制在配置包括耕地资源在内的各种生产要素的过程中正发挥着基础性作用，以比较优势为基础的区域产业结构的空间布局也日趋合理。但问题是，由于各地产业结构的差异以及社会经济发展的非均衡，加上各地的工业化和城市化进程也不同步，因此，各地所面临的土地资源稀缺程度及压力也不一样，这就对现有的耕地保护制度提出了挑战，显然，以县级以上政府为耕地保护目标责任单位的“占补”平衡耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地总量不减少。的制度安排，将导致各地区在耕地保护方面以邻为壑，既不利于发达地区充分发挥自身的产业和区位优势，也不利于欠发达地区加强耕地资源开发，发挥其土地资源优势。
2.阻碍了区域经济协调发展。现行耕地保护制度强调全国耕地总量目标和区域性耕地保护责任单位，没有考虑到中国不同地区耕地资源分布和经济发展水平的差异，忽视了区域之间的合作以及区域经济的协调发展。如中国东部长三角、珠三角、京津塘环渤海湾地区中的一些省、市，由于其工业化和城市化水平发展快于中、西部地区，农业产业结构调整力度也较大，要实现本区域内耕地“占补”平衡政策目标相当困难；另一方面，政府主导型的耕地“占补”平衡政策模式导致了福利的流失和低效的制度运行，一些经济发达省份在确立地区发展规划和实施经济产业布局时顾虑重重。有研究表明，中国现有耕地保护制度不利于构建区域间的利益互动机制，也不利于区域之间利益“双赢”和成果“共享”。
3.扭曲了耕地动态平衡机制。耕地“占补”平衡制度的创立初衷就是通过确保各个区域内耕地的总量和质量，进而在全国范围内实现耕地总量、质量和结构的动态平衡。事实上，在具体运作中发现，发达地区由于工业化和城市化进程的加快，耕地及其后备土地资源不足甚至于枯竭，因此，一方面对耕地有强烈的渴求，但另外一方面却存在“无地可补”，通常一般选择“占多补少，占优补劣，占近补远”来应付考核；同时，对于欠发达地区则往往面临“无钱开发”的窘境，最终使其潜在资源难以发挥应有的作用。这种制度安排最终不仅使得全国耕地动态平衡目标难以真正地达到，也使全国耕地质量水平下降。
此外，现行制度还存在着不健全、不配套以及执法不力等问题，难以遏止的“大学城热”、“开发区热”、“高新园区热”，“化整为零”的报批方式，等等，已经充分地暴露出现行制度的缺陷。
三、基于区域利益互动的中国耕地保护制度框架
(一)区域利益互动机制的基本内涵
当前，我们处在全面建设小康社会的关键时期，国家“十一五”规划明确提出了促进区域协调发展和健全区域协调互动机制的要求，这为区域内部和区域之间建立互动机制提供了发展机遇。因此，在市场经济条件下，建立中国东、中、西部地区之间、区域内部经济发达地区和经济欠发达地区之间在耕地保护方面的合作机制，关键是在区域内部和区域之间建立起多维的以利益为纽带的互动机制，这样既有利于耕地保护目标的实现，也有利于实现区域经济社会的协调发展。显然，随着中国市场经济的进一步发展，商品市场以及劳动力、资本、土地、技术、人才等各种生产要素市场已逐渐成熟，市场正在资源配置中起着主导性作用。借助市场可以充分发挥各地的比较优势，实现东部的富余资金、技术与中西部丰富的人力资源、自然资源的全方位整合，通过制定适宜的区域经济发展政策，发挥区域间利益互动机制的功效，在保持国民经济总体较高增速的同时，着力缩小各地区之间的差距，实现东中西部以及区域内部的全面协调可持续发展。
互动发展观是科学发展观的重要组成部分，它以区域之间互利为目标，在和谐发展的基础上关注生产要素之间的相互作用，构建良性的互动发展模式。具体而言，就是区域间各利益主体以互惠互利为宗旨，从动态的、开放的、全方位的良性角度纵横联合、相互合作、协同发展，促使资源、知识和技术等生产要素在流动和扩散的过程中不断实现优化配置与整合，形成促进、诱导、反馈激励效应，最终达到区域增值创新、协调“双赢”的跨越式发展目标。这是一种强调坚持均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略。这种新型发展战略使得国民经济在发展过程中既能保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，实现各区域的协调互动、共同发展。由于在区位优势、资源禀赋以及产业优势等方面的差异，中国东、中、西部三大经济带以及各区域内部在经济社会发展水平上存在着很大的差异。事实上，这些差异也为开展各层次的区域互动发展提供了广泛的合作基础，因此，在耕地保护方面构建区域之间以及区域内部的多维利益互动机制有着良好的前景。事实上，国家实施“西气东输”、“西煤东运”、“西电东送”和“南水北调”等战略性工程既有力地说明了区域发展存在着很强的互补性，也为耕地保护的区域利益互动机制的构建提供了良好的范本。如何实现区域优势的互补以及经济社会的全面协调发展，如何促进公平与效益的有机结合，理应成为中国区域经济研究的焦点问题。
(二)从区域利益互动发展实现耕地保护：一个新视角
众所周知，中国耕地资源禀赋存在明显的区域差异。一直以来中国东部地区土地资源相对稀缺，人口密度大，而且伴随着中国经济中心的东移以及这一地区工业化和城市化进程的加快，又激化了该地区人地关系的矛盾，耕地资源已经成为影响中国东部和东南部沿海地区实现经济可持续发展的瓶颈；相应地，中国中西部地区虽在经济和产业发展方面相对落后，缺乏经济发展的资金、技术及其人才等基础性平台，但却拥有丰富的土地及耕地资源；同时，各省区内部在土地资源优势上也存在不均衡，这就为各省区内部以及省域之间在耕地保护方面开展合作、建立利益互动机制提供了现实条件。因此，区域互动发展将有利于各地区充分发挥自身的比较优势，通过优势互补和利益互动，实现区域经济的全面协调可持续发展。在实践中我们注意到，中国东部地区由于过快的工业化和城市化压力，土地及其耕地已经成为该区域实现经济进一步发展的根本性制约因素，如何突破制约，有三条基本的现实途径本文审稿专家提出：是否在本文中提出人口迁移的思路，即通过人口迁移缓解区域的人地矛盾，最终实现区域人地资源的均衡状态。这是一个“固地流人”新思路，作者深受启发，但由于涉及问题较大，作者考虑将另撰文专题探讨，借此感谢匿名审稿专家。[ZW)]：一是区域内部和区域之间可以通过产业合理优化布局，在东部地区建立土地集约型的产业布局，而在中西部地区则要发展土地密集型的产业，立足市场实现耕地资源的合理配置和利益共享；二是通过东部地区的产业西移，实现产业的东中西部的梯度转移，既缓解了东部地区的耕地压力，又带动了中西部地区的经济和社会发展；三是东部地区可以在国家耕地保护规划的基础上，允许有一定的耕地占用指标的浮动空间，其所多占的耕地指标可以利用市场交易的方式从中西部地区购买，中西部地区可以由此获得耕地开发的补偿，通过这样的利益互动机制，中西部地区既享受到东部地区经济发展的成果，又获得了实现本地区经济发展所需要的资金。
显然，前两条途径是中国经济社会发展进程中所常见的，与此相比，第三条途径以经济利益为纽带，摆脱了耕地资源不动性特点的束缚，突破以往耕地保护狭隘的视角，实现了耕地保护在更大区域范围的合作，通过构建耕地保护的利益机制，既可以实现确保粮食安全和耕地保护的总体目标，又实现了区域产业优势的合理布局和提升，还能促进东中西部区域经济的全面协调和可持续发展。因此，在全面推行科学发展观和构建和谐社会的现实背景下，从区域利益互动角度探寻新的耕地保护制度，完全可以实现区域经济发展、耕地保护和市场化改革三个目标的统一。其中，关键的问题是在区域经济发展过程中如何实现区域利益互动，形成经济发展与耕地保护良性互动稳定发展的长效机制，因此，在耕地保护方面实现区域统筹发展与优势互补，开展区域经济合作，这一制度创新丰富了互动发展观的内容。
(三)基于区域利益互动的中国耕地保护制度创新
我们注意到，对现有耕地保护制度的简单修补无助于解决当前经济发展与耕地紧缺的矛盾，也难以达到区域经济协调发展与国家耕地保护相统一的目标。究其根源在于，现有的耕地保护制度变革思维并没有真正摆脱原有行政区划观念的束缚，只是强调单纯的耕地保护问题，一味地追求保护耕地数量、质量的硬性指标来安排耕地保护制度。这是传统的固守耕地的做法，它必将造成耕地保护制度改革方案的片面性与冲突，从而难以满足市场经济条件下的耕地保护诉求，也有悖于我们当前所倡导的科学发展观和和谐社会构建的初衷。因此，要统筹兼顾耕地保护目标、区域经济协调和市场化改革的价值取向，对中国耕地保护制度进行彻底创新。
基于上述分析，在区域经济协调发展中创新中国耕地保护制度的基本思路是：以政府耕地保护的基本规划为指导，充分发挥市场机制的基础性配置功能，立足于各地区的产业及其资源优势，通过构建以经济利益为核心的耕地保护多维的区域利益互动机制，实现耕地保护总体目标、区域经济协调发展和市场化改革的统一。
1.加强政府在耕地保护中的调控作用。政治家基辛格曾言：你控制了石油，就控制了所有国家；控制了粮食，就控制了人类。耕地作为事关国家粮食安全和社会经济稳定的战略性资源，同时，耕地资源具有较强的外部性以及不动性等特点，这就决定了市场在面对耕地资源时会存在“市场失灵”，因此，政府“看得见”之手在耕地保护中进行调控成为必要。但是，值得注意的是，政府的调控不是通过行政规划固化现有的耕地资源的非均衡分布，而是通过对国家耕地资源的科学合理规划，完善耕地保护的法律和行政法规，严格耕地用途及其转用的审批，加强对耕地占用进行执法监督，通过激励制度强化人们的耕地保护意识，综合运用各种手段确保耕地目标的实现。
2.充分发挥市场机制在耕地保护中的基础性配置作用。耕地保护的实质就是合理配置和利用耕地资源，耕地保护也应该顺应市场经济的基本规律，要发挥市场机制的主导作用，在遵循市场规律的基础上展开。作为配置资源或要素的手段，市场机制有着较强的渗透性，其利润标准能够摧毁各种障碍，因此，发挥市场机制的功能有助于打破现有的区域行政性界限，以经济区域来整合包括耕地要素在内的各种资源。市场机制的价值取向使各主体的经济利益通过交易的方式来实现，因此，基于区域利益互动的中国耕地保护制度创新就是要通过建立区域之间的利益纽带，实现资金、劳动力、耕地等资源在全国的合理配置。
3.建立多维的区域利益互动机制。区域利益互动机制有助于各区域拓展经济发展的空间，以便于突破区域内部资源的限制。因此，建立各区域在耕地保护上的利益互动机制，实质上是通过区际耕地资源和要素的移动和重新配置，变静态耕地保护为动态耕地保护。该机制将有助于实现区域经济发展和国家耕地保护的目标，有助于实现区域经济发展成果的共享。其多维性体现在该利益互动机制省域内部的各地之间、省域之间、大经济区域之间、三大经济带之间以及彼此交叉的利益纽带关系。
4.实现耕地保护、区域经济发展和市场化改革目标的统一。通过区域利益互动机制，可以在区域内部和区域之间进行耕地占用指标的交易，确保国家在耕地保护目标总量和结构上的动态平衡；通过该机制，各地区可以合理布局产业分工，充分发挥各地的资源和产业优势，实现区域经济协调和可持续发展；通过该机制，有助于完善中国的市场体系，将耕地资源纳入到市场经济的框架之内，适应中国市场化改革的方向。
四、结论及政策建议
随着中国市场经济体制不断完善，市场机制在要素配置中正发挥着基础性的作用，以比较优势为基础的区域产业布局日趋合理，各地区的工业化、城市化不同步以及区域经济的非均衡发展，对中国现有的以县级以上地方政府为耕地保护目标责任单位的耕地“占补”平衡制度提出了挑战。显然，政府绝对不能在全国用整齐划一办法来解决耕地保护问题。因此，有必要通过构建区域利益互动机制对现有耕地保护制度进行创新，使其既保证发挥各地区的比较优势，又能确保全国耕地总量的稳定，既促进区域经济的快速发展，又使其经济成果在更大地区获得共享，这不仅符合市场经济体制的根本要求，也是科学发展观以及和谐社会构想的题中之意。为此，政府需要加强以下方面工作：
1.科学合理地制定耕地保护的长远规划。根据国情，科学确立耕地保护的总量和结构目标；结合各地实际，合理制定各省区耕地总量指标指导性的浮动限度；科学设置耕地质量的评价体系，确保耕地质量的改善；完善耕地保护的行政法规，落实耕地占用的执法监督，运用各种激励手段，强化全社会保护耕地的意识。
2.加强市场机制在耕地保护中的作用。充分发挥市场机制在耕地保护中的作用，将耕地保护任务和指标市场化，通过引入市场竞争机制和公平交易原则，打破行政区划限制，提高耕地保护效率。
3.完善耕地保护的管理体制。中央政府要在实施耕地的集中统一管理的基础上，给地方政府合理的自主权，以便其发挥耕地保护的积极性；要对耕地保护的区域合作加强引导，通过设立专门转移账户制度，确保区域之间利益互动关系的顺畅。
此外，要完善耕地保护的配套政策，为区域合作提供良好的基础环境。
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