耕地提质改造工作方案(收集5篇)

耕地提质改造工作方案篇1

摘要：

近年来，全国各地开展土地整理，不断创新土地利用方式，挖掘土地潜能，扩大城市区域、乡村耕地面积，努力实现保耕地、保红线、促发展的战略。增加补充耕地和其它建设用地，已经成为统筹城乡发展的重要途径。通过多年摸索土地管理的经验，就如何保证土地整理后的质量提出一点自己的看法。

一、问题的提出

土地整理一般来讲，是对城市和乡村的土地实行改造。城市主要是国有企业搬迁后剩余土地和城市边缘闲散小地块的集中。对于乡村而言大多是历史遗留的荒山、荒地、滩涂、荒废弃地等。近几年城市通过改造、节约集约利用土地，使城区边角地块基本整理完成，土地利用水平大大提高。现在土地整理的重点工作集中在乡村。乡村的整理特点是项目大，后期管理薄弱。合理对农田、水域、道路、园林、村庄实行综合治理统一规划，调整土地关系，改善生活条件，增加可利用土地面积提高土地利用率，加强土地管理，保证土地整理后的质量应该特别引起大家注意。

（一）土地现状

就河北张家口地区为例，张家口地处三面环山，地势由东北向西南平缓倾斜，中间一条大清河分成两个区，西半部属大清河冲击型一、二级阶地，东半部属燕山余脉渐缓堆积地形，呈缓坦渐降形状，地表坡度较大。东面连绵起伏山地，地质特点为层岩性裸棕褐色粘土、亚粘土与黄褐色沙土河流冲击区间或杂有砾石，土层较厚，含有较丰富的水肥，适合浅山区开发和各种植物、农作物的生长。

(二)近几年土地整理状况

从河北后备资源资料显示，张家口是山区，荒山储备量大；从地理位置来看处于京、晋、蒙三区交界，有着得天独厚开发潜能。近几年，我们对所辖桥东区姚家庄镇小辛庄村、口里东窑子村的滩涂、水域、荒草地、废弃地块进行平整，从保障农田红线，扩大耕地面积，到实现耕地向大面积大户集中，收到了良好的效果。口里东窑子村集中新建义全聚、东泉聚小区正在使农民居住向中心城市集中，逐步实行小区统一管理。工业实现从市区向东山工业园区、西山工业园区集中，三年来，仅桥东区搬迁国有企业，腾出面积达2000多亩，逐步实现分类规划用地，集中管理的“三集中”形式。在城区拓展扩大补充耕地方面做出了成功的尝试。

表现在城区空间拓展上，开发整理荒山：张家口通泰控股集团有限公司开发“山中城”土地整理项目已经实施，将近千亩荒山平整开发成综合居住用地。特别是大胆的将市区附近的人头山村、口里东窑子村划归市区五一路街道办事处。将来实行旧村改造建成居住小区，纳入城市统一管理。在区域经济方面，实现了城乡一体化，正在谋划实施的张家口轻工产业集聚物流园区，为“扩区上山”战略的深化和“东扩城区”发展战略的具体行动，有效拓展城区发展空间。为创造和谐宜人的人居环境迈出了一大步。

表现在挖潜扩耕上，保障了农田红线，从2002年开始，开发荒地、滩涂，集中成片，扩大挖潜增加农用地面积。以张家口小辛庄村“三截沟”地块开发为例：三截沟地势低洼，落差7—8米，由于长期水沟冲刷而成，虽然地势起伏大，但是地区土层厚，有丰富的地下水，但长期荒废，得不到利用。国土资源局为挖掘耕地潜力，实现耕地占补平衡，确保农业增产，扩大农村有效面积，规划设计开发方案。确定对小辛庄三截沟废弃地进行耕地开发作为桥东区第一个试验点。请施工队平整土地，打井、修路，经实地勘察和二年多的不断努力，238亩的水浇地，已经成型。使东北面临小辛庄通村庄公路，东面和西面相邻村庄旱地，南面边坡挡土。整理后土地和东西旱地相接，扩大耕地面积。符合通管灌溉对土地平整度的要求，覆土厚度100厘米，水井保障供给，使土地平整，达到了农用耕地保浇灌，同时对周围地块的浇灌起到带动作用。

二、正确调理开发整理和土地质量的问题

从多年土壤学的学者提出最新的耕地质量观点来看，确定耕地的质量可以从土壤质量、耕地环境质量、耕地管理质量和耕地经济质量四个方面评价。为强化耕地质量提供了科学依据。

（一）土地整理环境质量与开发的关系

前几年，土地闲置浪费现象非常突出，周围缺乏统一的规划，忽略环境的整体效果，在盲目开发的同时也在破坏环境。荒山土埂，废山沟，乱石滩，在村边、山边、随处可见，相比南方地区而言，蕴藏着巨大的潜力等待开发。拓宽思路，深化有序推进。是保证土地整理质量的前提。全面规划，重点成片开发，打造土地开发与周围环境质量的协调一致。

（二）土地整理土壤质量和生产的关系

土地整理后的土壤质量很低，一般经过2-3年的自然熟化。改善植被条件，确保土地复垦质量。通过合理编制土地方案，以提高高产、稳产农田比重为目标，开展土地平整、田间道路建设，农田防护和农田水利建设，在项目区内集中连片实施废弃地块复垦，建设水利设施，大力发展节水灌溉农业，充分利用地表水、地下水，修建塘坝，蓄水池，沟渠，埋设管线，确保旱能浇、涝能排，实现机械化耕种，提高项目区农业综合生产能力。土地整理促进效益农业发展改善生产条件，改变生活环境，使过去的粗放经营改为用科学手段和管理模式耕作。

（三）土地整理耕地质量和管理的关系

加强土地整理后耕地质量监管是确保耕地质量的重要手段，一是重点对耕地占补平衡中的补充耕地的质量进行监管，二是靠土地、农林、水利等各部门分工协作，建立地块的共同责任机制。国土部门对耕地质量保护、管护以及建设工程的监管。三是依靠科学技术手段对土地实行等级评定、动态监察，及时掌握地块的质量变化。通过整治把废弃地变成农田，包管理、包浇灌的新局面。

三、如何保证土地整理后的质量

（一）合理规划是保证土地质量的前提

坚持统一规划，宽进严出，从规划上保证土地整理高标准、高质量。国家政策积极鼓励开发利用荒山、荒地、滩涂、荒废弃地的利用，但是在资源开发中必须坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则。按照土地利用规划，先补后占，以补定占。调动群众参与土地整理的积极性和主动性，主动做好耕地占补平衡工作。对每一块开发整理的土地严格立项、严格实施、严格验收土地整理质量。

（二）管理制度为土地整理质量的保证

确保土地开发整理后土壤的状态、肥力、耕作可持续力。1、严格贯彻落实土地整理后的管制制度，实行土地整理负责制度，推行逐级负责，分层落实，责任到人。2、制定有利于土地整理开发的倾斜扶持政策。比如“谁开发、谁经营、谁受益”的原则。新增的耕地在一定时期内减免农业税和所得税。3、加强对基层技术人员的培训，加大科技投入。4、允许土地承包、转让、出租、抵押。5、改良土壤，提高肥力，营造防护林，防止水土流失，基础设施配套工程纳入农村建设工程，逐步使整理后的土地“田成方、林成行、路相通、渠相连”。建立起耕地管理的长效机制。

（三）增加可利用土地面积提高土地利用率

土地整理和农村新民居建设有效的结合好处有，一是居住实行高层建筑，增加可利用土地面积提高土地利用率，增加和提高可利用土地数量和质量。节约用地，改善居住条件，为村民创造良好的生活环境。二是通过土地整理,对分散的旧村庄大规模整理后，归并零散地,对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，可建设高标准农田，加快了新农村建设进程。提高了农业综合生产能力，推动了经济发展。它是解决中国土地问题的必然选择,是促进农村经济发展的有效途径。多年的实践证明,加强农田基础设施建设,可以有效改善农业生产条件,提高农田生产能力,

（四）监察防范机制是土地整理质量的制约

加强耕地质量监管是确保耕地质量的重要手段，一是对耕地占补平衡中的补充耕地的质量进行监管，二是建立地块的共同责任机制。三是国土部门对耕地质量保护、管护以及建设工程的监管，对工程施工、质量监管、资金使用的关键环节规范运行，加强监管，主动接受大家的监督。四是依靠科学技术对土地实行等级评定、实现动态监察，及时掌握地块的质量变化。

耕地提质改造工作方案篇2

【论文关键词】:退耕还林;问题;对策;宁夏西吉

西吉县位于宁夏南部,是一个农业大县,属于部级的贫困县,水土流失十分严重。在实行退耕还林以前,“十年九旱”,严重的水土流失致使干旱、沙尘暴等自然灾害频发,生态环境恶劣,人民群众的生产生活受到严重影响。退耕还林工程实施以来,在县委、政府的正确领导下,工程进展顺利,同时工程取得了明显成效,实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”,生态环境得到改善,工程区林草覆盖率逐年增加,使水土流失和风沙危害减轻,自然灾害发生频率逐年下降;其次“富了民”,促进了农村经济发展,工程实施使农民从补助中直接受益,林业的发展为农民提供了就业机会,增加了收入,并进行生态经济型治理模式,大力建设基本农田,培育绿色产业,发展特色经济,拓宽了增收渠道,提高了农业产业化经营水平;再次,“育了人”,通过工程实施,全民生态意识明显增强,人们越来越深刻地认识到要实现社会经济的可持续发展,必须保持良好的生态环境。遏制生态灾难、维护生态安全已成为对林业的主导需求,在基本生活条件得到满足后,人民对美化生活环境有着强烈的愿望,参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。近年来,西吉县退耕还林工作取得了显著成效,退耕还林对改善生态环境、促进可持续发展具有现实和历史意义。但也出现了一些问题,现阶段必须进一步针对新的问题与情况,采取切实有效的措施,推进退耕还林的顺利开展。

1存在的主要问题

1.1对退耕还林目的认识不足,规划和计划不当

退耕还林主要是针对西部的生态改造,国家对退耕者实行粮食、现金、种苗费等方式的补助,通过保障人民基本生活达到使其退耕还林的目的,既是“以粮食换生态”,也是对人民既得利益的补偿。但由于规划和计划不当,造成财政补助经费短缺,补偿不能够及时兑现。

1.2对退耕还林政策把握不准,造林质量不高

一是生态条件恶劣,种苗量不足或质量不优,加之“有人栽,无人管”,林粮间作,管护粗放,致使林木成活率不高;二是在部分退耕地区,农民为了追求短期经济利益,还林时经济林、生态林比例不合理,造成经济林比例偏高,难以实现生态目标。

1.3配套政策法规落实不到位,损害了农民权益

基层管理不规范,补助兑现环节出现了违法违纪现象。一是补助粮以次充好,质量不合格;二是退耕还林资金管理不严,存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象,发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为,影响了工程建设,不利于退耕还林的顺利实施。

1.4不注意发展后续产业,难以实现可持续发展

一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系,不注重通过发展后续产业解决长远生计问题,难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题,只重眼前的补助,要想“退得下、还得上、稳得住、不反弹”则是一句空话。因此,要保障退耕还林成果,必须以人为本,将农民长远利益与当前利益结合,将生态目标与农村经济发展相结合。

2对策

退耕还林工作关系到生态效益和农民增收两大目标的实现。做好退耕还林工作,应做好以下6个方面的工作:一是做好规划设计。因地制宜突出重点,调查研究、编制规划方案,做好作业设计。科学合理确定造林面积、树种,以乡土物种为主,提倡造混交林,慎重引入外来物种,防止生物入侵[1]。技术方案落实到小丘地块,退耕农户按户登记,按村编号,以片成图,编写报告。二是做好整地工作。整地质量影响树苗成活率、幼林生长和水土保持,整地要沿等高线进行,挖穴呈“品”字形排列,保留植被带以控制水土流失[2]。三是把好种苗关。纳入退耕还林苗木,必须有“一签两证”,即出圃标签、苗木合格证、苗林检疫证。严禁使用劣质苗或挖野生苗上山造林。四是做好栽植工作。退耕还林造林方式必须是人工苗造林,要对农户进行技术培训[3],抓好起苗、运苗等环节,选择阴雨天气,随起随栽,做到深栽、压实、苗正、不窝根。五是把好验收关。检查验收责任重大,对于不合格苗木,应及时返工。六是做好档案管理工作。退耕还林档案不仅是工程评价的基础,也是政策兑现的可靠依据。档案内容包括年度实施方案、作业设计说明书、竣工小丘一览表、退耕农户一览表、竣工验收书。农户档案包括申请书、合同书、检查验收卡、农户分户卡、林权证。七是做好法律宣传工作[4]。知法、懂法是守法的前提,要宣传普及《退耕还林条例》《森林法》等法规,加强全社会的林业法制教育,让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡,这是经济增长和社会持续发展的前提;引导人民不断增强生态文明意识和法制观念,为退耕还林营造良好的社会氛围;同时使其明确各自的权利义务,以便更好地依法行政、执法守法护法。

3结语

退耕还林工作政策性强,标准高,要求严,要做到“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”。落实“三个到户”,即造林、植被保护落实到户;粮食、现金、种苗补助兑现到户;谁造林,谁经营,谁受益,林木权落实到户。同时,要搞好“三个结合”,即退耕还林与农业综合开发相结合;与农村产业结构调整相结合、与农民脱贫致富相结合。只有这样退耕还林工程才能真正成为“功在当代、利在千秋”的为民造福工程

4参考文献

[1]李积德.中岭乡退耕还林工程实施的问题及对策[j].青海农林科技,2010(1):73-74.

[2]向甲斌.浅议旬阳县退耕还林工程发展思路[j].陕西林业,2010(1):20.

耕地提质改造工作方案篇3

一、实施范围

“造福工程”项目开展旧村复垦，其腾退的旧村建设用地复垦为耕地的，实施城乡建设用地增减挂钩政策。在“造福工程”中实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策的范围为：

（一）居住在生产生活条件恶劣、解决“五通”问题难度大的偏僻自然村农民，优先安排整村搬迁后进行旧村复垦的。

（二）因自然灾害造成住房倒塌和因灾严重危房，对原农村建设用地进行复垦的。

（三）居住在地质灾害隐患区域，受地质灾害威胁已搬迁安置，对原农村建设用地进行复垦的。

（四）居住在7度以上抗震设防区的石结构（承重构件采用石楼盖板、石梁、石柱）房屋已改造安置，对原农村建设用地进行复垦的。

（五）省级试点小城镇的旧村复垦的。

（六）居住在危房的农村贫困残疾人重新安置后对原有宅基地进行复垦的。

（七）已在中心城市、县城或省级试点小城镇务工一定年限以上、有稳定职业和生活来源、本人要求就地定居落户的农民，其退出的宅基地进行复垦的。

二、实施步骤

旧村复垦项目的业主原则上为乡镇人民政府。项目所在地乡镇人民政府要根据造福工程规划，编制旧村复垦专项规划，有计划、分阶段地组织实施。

（一）项目申报。项目所在地乡镇人民政府根据旧村复垦规划，编制实施方案，报县（市、区）人民政府批准后组织实施。项目报批时应提交以下材料：

1．项目实施方案。内容包括项目基本情况、拆旧建新安排、土地复垦设计、资金筹措和补助、项目组织实施等，以及现状图、规划图和相关影像资料。

2．专家与相关部门代表对项目实施方案的审查意见。

3．群众意见说明。包括村民代表大会的同意意见，以及与当事人签订的拆迁、安置、补偿等有关方面的协议书。

4．已纳入“造福工程”的相关文件及说明。

（二）指标核定。旧村复垦实施方案经所在县（市、区）人民政府批准后，县（市、区）国土资源部门应会同本级农业部门将方案上报市国土资源局、市农业局审核新增耕地数量，经审核后报省国土资源厅先行核定旧村复垦新增耕地指标，并纳入网上交易平台。

（三）项目实施。项目实施要认真执行工程招投标、施工监理等制度，严格按照批复的实施方案组织施工。项目所在地的县（市、区）要加强对项目实施情况进行检查指导，保证项目按时保质保量完成，切实维护群众利益。项目实施过程中，复垦工程涉及设计变更的，报县（市、区）国土资源部门组织审查批准；涉及建新安置方案等其它变更的，由业主单位报原审批机关批准。项目实施过程中涉及房屋所有权和土地使用权变更的，相关部门应依法予以办理登记。新增耕地必须在项目实施方案批复后一年内完成复垦。

（四）项目验收。由项目所在地乡（镇）人民政府提出验收申请，经县（市、区）国土资源部门会同农业部门初步验收后，报市国土资源局会同农业局组织验收，确定新增耕地面积。项目新增耕地通过市国土资源局、市农业局验收后，由项目所在地国土资源部门负责进行网上备案配号。申请验收时应提交以下材料：新增耕地竣工报告和竣工图；县（市、区）国土资源、农业部门初步验收意见；旧村复垦实施前和实施后的土地利用现状图及相关图件、影响资料。

三、资金管理使用

（一）专账核算。项目所在地的县（市、区）国土资源局要设立旧村复垦新增耕地指标收益专帐，专门核算旧村复垦新增耕地指标收益资金收支情况。县（市、区）国土资源局预留10万元/亩的项目实施保证金后，将剩余的收益拨入项目所在的乡（镇）旧村复垦新增耕地指标收益专户。

（二）专款专用。旧村复垦新增耕地指标收益全额用于“造福工程”旧村复垦项目和新农村建设。县级人民政府不得截留旧村复垦新增耕地指标收益。县级人民政府需使用增减挂钩指标的，必须按照《省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》的规定，向项目所在的乡（镇）支付旧村复垦新增耕地指标收益金。

（三）落实补偿。对旧村复垦项目群众搬迁退出的旧房，参照当地重点项目建设的房屋拆迁补偿标准给予补助。

（四）加强监督。为确保新增耕地质量，县（市、区）国土资源局要在指标收益中每亩预留10万元作为保证金，待项目验收合格予以返还。县（市、区）财政局、审计局、国土资源局要加强对旧村复垦新增耕地指标收益资金管理、使用的监督、检查。相关部门的管理费按政办号文件规定提取。

四、充分尊重群众意愿

旧村复垦工作广泛听取和采纳村民意见，拆旧方案、建新安置方案、土地复垦方案和补助方案等都必须与相关农户充分沟通。有条件的地方可以由村委会自行组织实施复垦工程，组织实施方式纳入项目实施方案。本着实事求是的原则，在第二次全国土地调查中有遗漏的农村居民点要在实时土地变更调查时，要进行全面的实地调查并变更上图。

耕地提质改造工作方案篇4

记者：请介绍一下《方案》出台的背景和过程。

余欣荣：党中央、国务院作出了推进生态文明建设的重大部署，对促进农业可持续发展提出了明确要求。指出，利用现阶段国内外市场粮食供给充裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。近年来，我国粮食连年增产，农业稳定发展，为经济社会发展全局作出了重要贡献。但是，我国农业发展方式较为粗放，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战，必须加快转变农业发展方式，推进生态修复治理，促进农业可持续发展。

党的十八届五中全会提出，利用现阶段国内外市场粮食供给充裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。2016年《政府工作报告》和中央一号文件都对探索实行耕地轮作休耕制度试点提出了明确要求。近两年，在湖南重金属污染区和河北地下水漏斗区开展综合治理试点，积累了一些农业资源环境保护的经验。目前，国内粮食库存增加较多，国内外市场粮价倒挂明显，开展耕地轮作休耕制度试点，具备较好的条件，时机比较成熟，农民也易于接受。

按照中央的部署，2015年11月以来，农业部在深入调研、听取基层干部和农民意见、召开专家座谈会的基础上，研究起草了《方案》征求意见稿，会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、食品药品监管总局、林业局、法制办、粮食局等部门和单位对《方案》多次修改完善。5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《方案》。可以说，《方案》凝聚了各方面的智慧，符合新发展理念的要求，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署。

记者：人多地少是我国的国情，探索实行耕地轮作休耕制度试点有何特殊意义？

余欣荣：耕地是最宝贵的资源，也是粮食生产的命根子。我国先天不足的农业资源禀赋，超多人口的粮食供给压力，使得耕地水资源超强度利用，资源环境已亮起“红灯”。开展耕地轮作休耕制度试点，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式、促进可持续发展的重大举措。其意义体现在以下三个方面：一是巩固提升粮食产能的需要。我国有悠久的轮作种植传统，将禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态；休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲。二是促进农业可持续发展的需要。多年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负。通过耕地轮作休耕，减轻开发利用强度、减少化肥农药投入，利于农业面源污染修复，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。三是提高农业质量效益竞争力的需要。当前，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级。通过耕地轮作休耕，节约高效利用资源，调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。

记者：在粮食等重要农产品供求压力仍然较大的情况下，开展耕地轮作休耕制度试点应遵循什么原则？

余欣荣：十八届五中全会明确提出，开展耕地轮作休耕制度试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。《方案》明确提出，要遵循以下几个原则。一是巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，休耕期间采取土壤改良、培肥地力、污染修复等措施，同时加强对休耕地监管，禁止弃耕、严禁废耕。二是加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。三是突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。四是尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。

记者：《方案》对耕地轮作休耕制度试点的区域、目标和技术路径都提出了哪些要求？

余欣荣：耕地轮作休耕要坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅，突出重点区域、加大政策扶持、强化科技支撑，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。

在实施区域上：轮作主要在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展试点，休耕主要在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点。

在试点目标上：轮作面积500万亩，其中黑龙江250万亩、内蒙古100万亩、吉林100万亩、辽宁50万亩；休耕116万亩，其中河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕100万亩，湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩，贵州省和云南省石漠化区连年休耕4万亩，甘肃省生态严重退化地区连年休耕2万亩。力争用3～5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。

在技术路径上：对于轮作，重点推广“一主四辅”种植模式。“一主”：实行玉米与大豆轮作；“四辅”：实行玉米与马铃薯等薯类轮作，实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作，实行玉米与谷子、高粱、燕麦、红小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作，实行玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物轮作。对于休耕，地下水漏斗区连续多年季节性休耕，实行“一季休耕、一季雨养”，将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆。重金属污染区连续多年休耕，采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施，以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。生态严重退化地区连续休耕3年，改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事活动，促进生态环境改善。

记者：今年，国家对开展耕地轮作休耕制度试点有哪些具体政策？

余欣荣：土地是农民赖以生存的根本保障。要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少，这样才能真正把轮作休耕的任务落实下去。为此，十八届五中全会明确提出，国家对开展耕地轮作休耕给予必要的粮食或现金补助。

今年，农业部会同财政部整合部分项目资金，支持开展耕地轮作休耕制度试点。一是补助资金。中央财政安排14.36亿元，其中轮作补助资金7.5亿元，休耕补助资金6.86亿元。二是补助标准。对于轮作，与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低，按照每年每亩150元的标准安排补助资金。对于休耕，与原有的种植收益相当，不影响农民收入，河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕每年每亩补助1300元（含治理费用），贵州省和云南省两季作物区全年休耕每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕每年每亩补助800元。三是补助方式。中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。

记者：《方案》对落实好耕地轮作休耕制度试点任务提出了哪些措施？

余欣荣：耕地轮作休耕制度试点是中央全面深化改革领导小组确定的重大改革任务，《方案》对抓好耕地轮作休耕制度试点提出了明确要求，将任务分解到部门、到省份、到实施单位，确保目标到位、责任到位、措施到位。

一是加强组织领导。由农业部牵头，会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、食品药品监管总局、林业局、粮食局等部门和单位，建立耕地轮作休耕制度试点协调机制，加强协同配合，形成工作合力。试点省份要建立相应工作机制，落实责任，制定实施方案。试点县要成立由政府主要负责同志牵头的领导小组，明确实施单位，细化具体措施。

二是落实试点任务。试点省份农业部门要会同有关部门利用第二次全国土地调查等成果，确定轮作休耕制度试点地块，报农业部备案，休耕地按要求落实到土地利用现状图上，不得与退耕还林还草地块重合。试点实施单位要根据本方案，与参加试点的农户签订轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，充分尊重和保护农民享有的土地承包经营权益，保障试点工作依法依规、规范有序开展。

三是强化指导服务。各有关部门要根据职责分工，对地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区的治理修复进行指导，加强试点地区农田水利设施建设，提高耕地质量。农业部门要会同国土资源部门加强耕地质量调查监测能力建设，定期监测评价轮作休耕耕地质量情况，开展技术指导和服务，把轮作休耕各项措施落到实处。支持试点地区农民转移就业，拓展农业多种功能，推动农村一二三产业融合发展。

四是加强督促检查。试点县要建立县统筹、乡监管、村落实的轮作休耕监督机制，建立档案、精准试点。试点任务要及时张榜公示，接受社会监督。农业部会同有关部门对耕地轮作休耕制度试点开展督促检查，重点检查任务和资金落实情况。利用遥感技术对试点情况进行监测，重点加强土地利用情况动态监测。对未落实轮作休耕任务的农户，要及时收回补助；对挤占、截留、挪用资金的，要依法依规进行处理。

耕地提质改造工作方案篇5

被告：德化县人民政府法定代表人：林宝浙，县长。

第三人：德化县赤水镇铭爱村村民委员会。法定代表人：周成赞，主任。

德化县的小铭、铭爱村同属一自然村的两个角落，属赤水镇管辖。土改期间，德化县人民政府颁发的《土地房产所有证》载明小铭村拥有耕地365.06亩，铭爱村拥有耕地1278.96亩。1955年两村合为一个高级农业社，1957年拆分小铭、铭爱两个高级农业社。当时，小铭社包括铭爱周姓村民13户的耕地119.97亩在内，共有耕地482.20亩；铭爱社的耕地1073.97亩。1958年公社化时，小铭、铭爱合为小铭大队。1961年间，恢复为两个大队。“四固定”期间，小铭大队的耕地过拨给铭爱大队128.64亩（含原在小铭大队13户周姓村民带回的119.97亩），实有耕地361.26亩，铭爱大队实有耕地1348.64亩。1964年至1965年间，在“四固定”基础上进行“查田造册”，小铭3个生产队共有耕地379.84亩，铭爱大队10个生产队共有耕地1251.17亩。1966年两村合为“团结大队”，期间，生产队的结构未变动，各生产队仍按“四固定”确定的土地范围耕作。1981年，经晋江地区专员公署批准，将“团结大队”调整恢复为小铭、铭爱大队建制，小铭仍辖3个生产队71户，369人，耕地379.98亩；铭爱仍辖10个生产队，207户，1049人，耕地1217.44亩。1984年大队改名为村，至1990年底，小铭村拥有耕地为379.98亩，铭爱村拥有耕地为1217.44亩。1991开始，两村因耕种土地多次发生纠纷。

德化县人民政府在调解未能达成协议的情况下，于1994年3月25日以德政（1994）49号作出《关于小铭、铭爱两村耕地争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）：一、小铭、铭爱两村的耕地应以“四固定”基础上的“查田造册”和长期经营管理的情况作为事实依据，即按原管辖范围确权，小铭村耕地379.88亩，铭爱村耕地为1217.44亩。二、原小铭村郑满的耕地1.39亩，现耕地在铭爱村耕种，“查田造册”未办理过拨手续，鉴于1990年小铭村修公路、建学校占用铭爱村的小部分耕地，且至今没有给予调整或补偿，现以此作为互补，数量上的误差不再作调整变动。

小铭村村民委员会不服县政府的处理决定，向德化县人民法院提起诉讼。原告诉称：被告作出的处理决定认定事实不清，处理原则不当和显失公平，主要理由：1.自1957年成立高级农业社以来，所有的耕地、财产均由高级农业社统一经营管理，在涂姓三个生产队中，尚有周姓13户，当时小铭村管辖耕地579.31亩；1960年“四固定”期间，小铭村拥有耕地616.64亩。以上事实有当时的基本情况调查表和“四固定”土地清册及县财政局的土地变动情况统计表为据。2.小铭、铭爱两村，虽经历了分合过程，耕地从未明确划分，是两村共同管理、共同耕作、共同分配，两村的耕地及其他财产应属于共同共有财产，对共有财产在调整为两个村时，应按照共同共有财产的分割原则处理。两村的纠纷，属于一个大队调整为两个大队，对财产分配的争议，而不是两村耕地权属不清的争议。被告以权属争议处理共有财产是处理原则不当。3.由于被告对事实认定失误，处理原则不当，所以导致小铭村现有人口570余人，仅分得耕地379.98亩，人均0.67亩，而铭爱村现有人口1300余人，分配耕地1300亩，人均1亩，可见处理显失公平。

被告辩称：自农业集体化以来，两村的经济组织体制虽经历了数次变动，但两村的耕地基本上是按历史耕作习惯，在各自的管辖范围内经营管理。1961年至1965年间，进行了“四固定”和“查田造册”期间，小铭大队3个生产队共有耕地379.84亩，铭爱大队10个生产队共有耕地1251.17亩。在1966年至1981年合并为“团结大队”期间，以及1981年重新恢复为小铭、铭爱两个大队至1990年，两村村民仍是在各自生产队的耕地上耕作，两村的耕地基本上是稳定的，经查农业税计算清册，1990年小铭村耕地为379.98亩，铭爱村耕地为1217.44亩。其耕地的争议，是1991年小铭村与铭爱村因耕种责任田才发生双方争议的。

第三人诉称：1.原告认为“四固定”时小铭村的耕地是616.64亩，但实际上其中应扣除划归铭爱村的周姓13户的耕地128.64亩和核销原“清灼农业社”重复计真的耕地126.52亩，扣除后只有361.26亩。当时，两村人均占有耕地是基本相当的。2.两村虽经历了三次合分过程，但土地的耕作情况基本没有改变，两村的农业税也是按耕种土地亩数进行负担，不存在共同管理、共同耕作、共同分配的情况，因而不能以共同共有财产分割来处理。3.小铭村的耕地比较肥沃，亩产值和人均粮食产量均比铭爱村高。据查档案材料，1965年，小铭村人均耕地1.31亩，产量339.2斤，铭爱村人均耕地1.69亩，产量297.5斤；1981年分队时，小铭村人均耕地1.01亩，产量216.5斤，铭爱村人均耕地1.13亩，产量198.1斤；1988年，小铭村人均耕地0.89亩，产量230.5斤，铭爱村人均耕地0.97亩，产量170.7斤。根据上述事实和理由，请求人民法院判决维持政府的处理决定。

「审判

德化县人民法院审理后认为：原告小铭村与第三人铭爱村在农业集体化以后，两村的经济组织体制虽有多次变动，但其耕地仍按各自权属范围耕种和管理，基本稳定。德化县政府对该两村的耕地争纷，以权属争议根据“四固定”基础上的“查田造册”和长期经营管理情况作为确权根据并无不当，于法有据，该处理决定所认定的事实清楚，证据充分，适用政策法律正确，程序合法，应予维持；原告对被告认定的事实提出异议，在审理期间未能提出新的事实根据；要求对耕地作为共同共有财产按人口重新分配的主张，理由不能成立，且缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1994年8月26日作出判决：维持德化县人民政府1994年3月25日德政（1994）49号《关于小铭、铭爱两村耕地争议的处理决定》。

一审判决后，原告不服向泉州市中级人民法院提出上诉称：一、处理决定对拆队两村耕地的处理原则不当，对待两村耕地争议应以分割共同共有财产的原则，而不应作为权属争议处理。二、《处理决定》认定的两村管辖范围的历史事实不清。请求撤销德化县人民政府的《处理决定》和原审判决。德化县人民政府辩称：县政府的《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院判决予以维持是正确的，请求依法驳回上诉，维持原持。泉州市中级人民法院认为：土地改革后，小铭村与铭爱村的经济组织体制虽经多次变动，但两村所属生产队集体土地所有权未因管理体制的变化引起土地所有权变更，各生产队实际使用集体的土地是基本稳定的。原审认定德化县政府根据“四固定”为基础的“查田造册”和长期经营管理情况，确定小铭、铭爱两村的集体土地的所有权并无不当，于法有据，判决维持（1994）49号处理决定是正确的。上诉人诉称对待两村耕地争议应以分割集体公有财产的原则处理等理由，缺乏事实根据和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，该院于1995年5月10日作出的终审判决。驳回上诉，维持原判。

「评析

本案是一宗涉及久远历史和群众性纠纷的案件，审理中主要涉及以下几个问题：

一、关于如何认定两村土地争议的性质问题准确认定案件争议的性质，关系则如何根据案件的事实，准确适用法律法规，依法正确地进行裁判。它涉及到案件的处理结果。本案对于小铭、铭爱两个行政村土地争议的性质，在县人民政府调查处理和人民法院审理裁判过程中，都存在两种不同的意见。一种意见认为，耕地作为农村集体所有的主要财产，在两村分队之前，没有明确地划分，都是共同管理、共同使用（耕作）、共同分配的，是统一存在于一个经济组织的共同共有的财产。因此，应当根据这样的事实，来确定争议的性质，进而依法正确处理。另一种意见认为，经查土地改革以来各个历史时期的土地籍册材料，充分证实小铭、铭爱两村行政区域虽经数次分合，但两村村民均在各自生产队的土地上耕作，而作为生产分配基本核算单位的生产队，其结构都是基本稳定不变的。特别是两村在1961年至1966年分为两个大队期间，经“四固定”和“查田造册”，将土地固定到了生产队。因此，1966年两村由两个大队合并为“团结大队”时，没有因大队的合并而引起生产队结构的重新调整；1981年两村的行政体制又分为两个大队，也是恢复原来建制，而不是重新划分管理区域调整生产队结构。1981年分队时，晋江地区专员公署的批文也明确批复：调整恢复为原来的两个大队。因此，两级两审人民法院肯定县政府对两村土地争议性质的认定，是正确的。