国土空间规划编制技术范例(3篇)

国土空间规划编制技术范文

关键词：GPS，GIS，土地开发，土地整理

中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：

前言

随着科学技术日新月异的发展,工业化和城镇化进程加快,耕地日益减少,质量日益下降，用地需求和经济发展之间的矛盾愈来愈多。保持耕地总量动态平衡,由粗放型向集约型转变土地利用方式,改善土地利用结构与布局,提高土地产出率和综合利用效益,是缓解这一矛盾的关键因素。

在此背景下，我国土地开发整理工作迅速地开展了起来，期待以此提高耕地面积数量，实现区域内的耕地平衡与总量提升。在这一大背景下，传统的测绘与建库技术显然难以满足大规模工程的需要，而GPS与GIS技术凭借快捷性、高效率、高精度等优势，其应用得以广泛认可，为土地开发整理工作的开展提供根本技术保障。本文作者结合自己多年从事地形测绘的亲身经验，对GPS与GIS在土地开发整理中应用方法与流程进行了简要分析，对广大从事土地整理开发工作的技术人员有一定的借鉴作用。

GPS与GIS技术

GPS技术

GPS是20世纪70年代由美国陆海空三军联合研制的新一代空间卫星导航定位系统。该系统由地面控制、空间和用户装置等构成，其主要优点有：全天候、全覆盖、高精度三维定位定速定时和快速省时高效。GPSRTK测量系统主要由GPS接收设备、数据传输系统和软件系统构成。

通过应用GPs技术，具有观测时间短、精确度高等特征，可对三维坐标数据进行实时监测，提高土地整理工作效率与质量水平，具有一定应用价值。以我国土地开发整理工作要求来看，一般绘图比例尺为1：2000、1：5000或者1：10000，而GPS技术可以在特定范围内将精确度控制到厘米级，与工作要求完全相符。因此，在土地开发整理测绘工作中应用GPS技术，可对项目进行可行性研究，在项目规划、设计、施工放样等环节应用，更好地满足测绘要求，其中涉及到陡坎、地类边界、独立地物、控制点、权属边界、行政边界、道路横断面、高程点等诸多领域。

GIS技术

地理信息系统强调空问与实体关系，注重空间分析与模拟操作，它具有空间数据处理能力和空间信息分析能力强，属性数据和图形数据并存的特点，可根据用户的要求迅速地获取满足需要的各种信息，并能以地图、图形或数据的形式表示处理的结果。GIS有两个显著特征：（1）它不仅可以像传统的数据库管理系统(DBMS)那样管理数字和文字(属性)信息，而且可以管理空间(图形)信息;（2）它可以利用各种空间分析的方法,对多种不同的信息进行综合分析,寻求空间实体间的相互关系,分析和处理在一定区域内分布的现象和过程。

因此，GIS技术在土地开发整理中的各个领域得到了广泛的应用,利用GIS可以对土地开发整理规划编制和实施过程中的数据进行采集、编辑、组织、管理、输出及更新,为高质量、高效率、高水平地完成土地开发整理规划的编制、项目管理和实施监测等工作提供了可靠的保障。

3总体流程图

GPS与GIS在土地开发整理中应用总体流程图如图1所示：

图1GPS与GIS在土地开发整理中应用总体流程图

4详细流程

4.1GPS测绘

(1)控制测量

在土地整理项目区内GPS控制点位置应该均匀分布，GPS控制点问应通视良好，为了方便以长期利用GPS测量成果并进行重复观测，GPS控制点选定后应设置具有中心标志的标石，以精确标志点位。点的标志和标石必须稳固以利于保存和利用。控制点位置选择通常应遵循以下原则：

(1)选择易于安置仪器的地方，视场要开阔；

(2)远离高压线路和大功率无线电发射台，以免磁场对GPS卫星信号干扰；

(3)远离大面积的水域或对电磁波反射或吸收强烈的物体，以减弱多路径效应的影响；

(4)选择交通便利的地方，便于用其他测量手段联测和扩展。

结合土地整理项目特点，GPS控制点多做在项目区内固定的水工建筑物上和居民点内易于观测、永久保留的地方，但是必须满足每平方公里做一个GPS控制点且点位分布均匀。需要做标石时，可以在林边与路边处埋设混凝土标石或道班钉。测区的控制测量遵循从高级到低级，从整体到局部的原则。利用测区已有原国家二、三等点作为起算点布设GPSE级控制点作为测区首级。

(2)可行性研究阶段

在土地开发整理项目的可行性研究阶段，可作为项目投资的基础时期。在这一过程中，对于项目的土地面积、高程等参数精确度要求较低，只需要通过常规性的图件参考即可；或者通过应用GPS技术，只需要在项目现场进行概括性测量即可，简单地了解项目规模、道路、土地权限、排灌沟渠等状况，尤其在这一阶段，没有对项目区的边界提出较高要求，只需要获得控制点坐标、经纬度坐标，这些都可以通过GPS技术轻易获得。因此，结合工程项目现场的实际情况，包括地形、地貌以及地表植被等，综合考虑各种仪器使用的优势与劣势，利用GPSRTK实行全野外数字化地形图测绘。

(3)规划设计阶段

项目投资前期的框架性基础研究工作就是对项目进行可行性研究。土地开发整理项目规划设计阶段对项目区的土地面积、长度、高程等没有很严格的精度要求，可采用国家测绘部门提供的地形图作为工作底图，图件比例尺一般

以1：10000为宜。该阶段要求边界控制点的平面坐标及经纬度坐标，因其对项目区边界的要求较高。对项目区进行概略性的现场实测，实地测量项目区的规模、道路、土地权属界线、电力线、排灌沟渠等。GPS—RTK测量方法可以实时精确的提供各点的三维坐标，并可转换成经纬度坐标，满足可行性研究的需要。

在项目规划设计阶段对项目区各类土地的面积、长度、高程有相对较高的精度要求，对项目区地形地貌的准确性、现势性上有较高的要求。

尤其涉及项目规划方案的优劣判断、沟渠路林工程的详细设计、工程概(预)算及土方计算的准确性等，所以通常要求实测比例尺大于1：2000的全要素地形图作为设计底图。该阶段对测量数据及成果的高要求体现了GPS—RTK技术的灵活、快速、省时、省力等优点，在测量的过程中实时测点的三维坐标，可达到边测量、边规划设计的效果。

4.2GIS数据处理

(1)总体要求

土地开发整理项目规划设计是土地开发整理规划的要求，对开发整理规划项目进行勘测、布局规划设计，是根据中华人民共和国国土资源行业标准《土地开发整理项目规划设计规范》(TD／T1012—2000)的要求。结合地方土地利用总体规划和土地开发整理规划，编制土地开发整理项目规划，并对具体项目地形和利用现状进行勘测与布局规划设计，制定实施计划和措施，实现资源的可持续利用管理。土地开发整理项目规划设计成果图包括开发整理项目勘界图、地形图、土地利用现状图、平面布局图、工程端面设计图。这些图件的编制，根据《规范》和实际可操作的要求，基础图件必须采用1／1000或更大成图比例尺，为了及时准确完成制图任务，我们在实际工作中，采用MAPGIS平台，通过数字测图、成果图编辑、图库集成、成果图输出4个环节，编制了4hm以上的土地开发整理项目规划设计系列数字化地图。

(2)内业处理

数据采集回来后，首先把电子手簿数据传输到计算机指定文件夹，然后确定启动绘图处理进行展点，再是采用无码作业对地物进行编辑。一般是先展绘测量控制点，独立地物，再连接管线、道路、坎线、房屋等，同时进行地形等高线等综合编辑、图形图幅整饰。并以点、线、面文件保存文件或转换成其它矢量图形格式(如CAD、MAPINFO等)。

最后以数字测图成果图为底图，按照《规范》和GIS图形编辑手册，进行平面布局设计和端面设计，并生成设计参数、指标文件和成图。

(3)田块划分

田块规划设计包含以下4个方面的要素：田块大小、田块方向、田块长宽和田块形状。田块大小一般由单井灌溉控制面积确定，大致在5～8hm范围内。田块方向是指田块长边的方向，往往是播种与耕作管理的方向，也是末级固定渠道、田问道和护田林带主林带的方向。选定田块方向应满足以下4个方面的要求：1)有利于作物的生长发育；2)有利于田间机械作业；3)有利于水土保持和排水；4)有利于防风。田块长宽应根据合理组织生产和有效利用农机具以及地形特点、田块面积等因素具体加以确定。在风害地区还要考虑合理配置护田林带的要求。田块形状应根据机械作业要求，必须使设计的田块至少具有一个直角和田块两个长边平行。因此，田块形状最好为夹角90。或夹角接近90。的方形。确定了以上4个因素后，利用GIS的编辑功能，很容易生成符合长宽条件的标准田块。

(4)土地平整工程规划设计

项目区土地平整时，要考虑项目区的地形、农田灌排等水利工程设施和整理后田块适宜种植作物的特性。各田块的高程设计和土方量计算方法采用DTM分析法，利用GIS的DTM分析，生成数字高程模型DEM，然后利用GIS“蓄积量／表面积计算”功能，计算田块设计高程和挖填土方量。

(5)图件输出

GIS输出系统可完成图件输出，为了得到高质量的输出结果，一般先将矢量数据分色光栅化处理，然后再发送到打印机，以提高打印质量和速度。打印时容易出现设置纸张大小已经足够，但打印输出图还是被分幅打印的问题，即一张图被切割打印在两张图纸上。解决这一问题的关键是在MAPGIS排版输出时要明确图纸空间、页面空间、硬件设备纸张空间这3个不同概念，只有它们的设置正确且相互匹配，才不至于产生被分幅打印的问题。

5小结

利用GPS与GIS技术，开展区域土地开发整理规划编制，突破了传统模拟成图的技术和方法，本文将2S技术作为新技术、新方法应用于土地开发整理当中，是信息化社会发展的一个必然结果，随着科技技术日新月异的发展，土地开发整理的要求也越来越高，而GPS与GIS技术作为土地开发整理的技术手段，也会发展得越来越成熟。

参考文献

[1]薛连春．浅谈3S测绘技术在土地整理中的应用[J]．山西建筑，2007，33(3)：43—44．

国土空间规划编制技术范文篇2

关键词：城市地下空间；城市规划；法制建设；生态文明

中图分类号：D922.364文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）012-0096-04

一、我国城市地下空间规划法制建设历程

建国以来，我国城市地下空间规划法制建设大致经历了立法真空、立法起步和立法发展三个阶段，实现了从无到有、由专项立法向综合立法的飞跃。

1950年10月，为防范外敌的空中袭扰，中央人民政府政务院了《关于建立人民防空工作的决定》，要求“立即紧急动员起来，在一切可能遭受空袭的地区和城市建立人民防空组织，加紧人民防空工作的设施建设。”1956年7月，国家建委颁发了新中国第一部城市规划法规——《城市规划编制暂行办法》。在计划经济体制束缚下，该办法突出工业建设，并未提及人防工程规划，刻有鲜明的时代烙印。60年代中期，出于对国际形势的估计过于严重，主张要突出备战问题，要准备粮食和布匹，要挖防空洞，要修工事。1972年12月，中共中央在转发国务院《关于粮食问题的报告》时，传达了“深挖洞、广积粮、不称霸”的指示。在中央号召下，各地掀起了一场群众性的防御运动，各单位和社区广泛地开展了挖防空洞的活动，人防工程规模迅速扩大。可见，早期人防工程建设由领袖发起、政府倡导、走群众路线，以政策调控为主，立法长期缺位。

1978年10月，中央召开了第三次全国人民防空会议，确立了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人民防空建设方针，人民防空工作指导思想发生战略性调整，过渡到全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的新阶段。1980年，《全国城市规划工作会议纪要》系统总结了城市规划的历史经验，批判了“”期间不搞城市规划和忽视城市建设的错误，端正了城市规划的思想，达到了拨乱反正的目的。在此背景下，国家先后出台《城市规划编制审批暂行办法》（1980年）、《城市规划定额指标暂行规定》（1980年）、《城市规划条例》（1984年）和《城市规划法》（1989年），但皆未提及城市地下空间规划。1986年，建设部与国家人防委在厦门召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会，要求城市开发利用地下空间时应做好人防建设与城市建设相结合的规划，指明了人防建设的转变方向。1988年，国家人防委员会、建设部联合《关于人防建设与城市建设相结合规划编制办法》，其第2条规定：“人防建设与城市建设相结合规划，应纳入城市总体规划，作为城市总体规划的专业规划。”该办法首次明确人防规划应纳入城市总体规划，并细化了人防规划的内容、编制程序和审批等。对此，《人民防空法》（1996年）予以肯定和继受。随着战争阴霾的消散，计划经济向市场经济转型，政策调控逐渐淡出历史舞台，常态化的法律调整机制取而代之。

跨入21世纪，经济高速增长有力刺激了城市建设，我国涌现出一批大城市、特大城市和城市群，交通拥挤、环境恶化等城市综合症日益凸显，城市地下空间开发规模不断扩大，地下空间规划立法进入迅速发展阶段。1997年，建设部通过《城市地下空间管理规定》，并于2001年修订。该规定将“城市地下空间的规划”单列一章，率先提出了编制城市地下空间规划的要求，正式开启城市地下空间规划全面法制化的新篇章。2005年，《城市规划编制办法》将地下空间规划明确纳入城市规划体系，规定了城市中心区规划应当“提出地下空间开发利用的原则和建设方针”，提出“地下空间开局为城市总体规划中建设用地规划的强制性内容”，要求在控制性详细规划中“确定地下空间开发利用的具体要求”，为深入推进我国城市地下空间规划法制化建设迈出了实质性的一步。2007年，《城乡规划法》从基本法层面明确地下空间规划活动的原则、注意事项、与城乡规划的关系及审批程序等。此外，一些地方政府因地制宜，制定了一系列城市地下空间规划方面的地方性法规、规章和规范性文件，如《浙江省城市人民防空规划编制办法》《福建省城市人民防空建设专项规划编制管理办法》等。城市地下空间规划立法领域不断拓展，调整模式日趋多变。

总之，我国已经初步形成具有中国特色的城市地下空间规划法律体系。但也要看到，我国城市地下空间规划立法起步晚，长期滞后于城市地下空间利用实践。社会变迁和法制变迁往往不可能齐头并进，由于社会和法的各个构成部分对时间的感受性和运行率不一样，会发生某一因素的变动先行而另一因素的变动滞后的变速不均现象。法制具有在同一形式下功能可变的结构特征，并且是作为社会变迁的制度化、安定化装置而存在，因此法制变迁较社会滞后的情况多有发生。[1]伴随着社会经济的转型，城市数量迅速增加，城市规模急剧扩容，城市地下空间资源禀赋日益显现，城市地下空间的开发力度逐渐加大，城市地下空间规划立法应当摆脱早期消极回应的局面，积极迈入主动引领的时代。

二、我国城市地下空间规划法制建设现状和问题

毋庸置疑，城市地下空间规划法制建设成绩斐然，呈现一派欣欣向荣的景象，指导、规范、保障着城市地下空间开发的有序进行。但是，我国城市地下空间规划法律体系依然暴露出以下问题和不足。

1.法律体系零乱。在中央层面，城市地下空间规划主要散见于《城市地下空间管理规定》《城乡规划法》和《人民防空法》中。三者皆将地下空间规划纳入各自体系中，互有交叉，在保持自身体系完整性的同时，却人为割裂了地下空间规划的整体性。详言之，《城市地下空间管理规定》由建设部制定，只是部门规章，位阶偏低，虽全面调整城市地下空间的规划、建设和管理，却无法避免规划制度设计的粗放。《城乡规划法》统筹城乡，规范城市规划的制定、实施和修改，但在地下空间规划整体观上有所缺失。《人民防空法》关注人防工程的覆盖率、工程质量等指标，工程的保密性妨碍了其与城市规划、城市地下空间规划的相互协调。而地方立法五花八门，碎片化现象更为严重。究其原因，中央三足鼎立的立法格局注定地方立法的先天缺陷，“头痛治头、脚痛治脚”是地方立法的一大传统，城市地下空间利用水平的地区差异化更加剧了规划立法的地区不均衡性。同时各单行法缺乏内在一致的立法理性，容易相互脱节或相互抵牾。依《城市规划法》第14条，城市规划一般是本级政府组织编制，上级政府审批，但《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第22条规定：“地下空间规划实行分级审查：（一）设市城市地下空间规划报省城市规划行政主管部门审查；（二）县人民政府所在地镇的地下空间规划报设区城市人民政府城市规划行政主管部门审查。”《深圳市地下空间开发利用暂行办法》第8条规定：“全市性地下空间开发利用专项规划应当通过规划环境影响评价，并经市城市规划委员会审议后，报市政府批准后公布实施。”二者均增添了审批的前置程序即审查程序，只不过审查主体有别。

2.立法理念落后。任何一项法律创制活动都必然会受到一定立法理念的影响。立法理念是蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向，它是立法者为实现法治这一最终目标，期望通过制定完善的法律来治理国家、管理社会生活的一种最高思想境界。[2]立法理念指导立法活动，制度设计传递立法理念。《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第1条规定：“为适应现代城市发展需要，规范城市地下空间开发利用规划的编制审批，合理开发利用城市地下空间资源，依据《中华人民共和国城市规划法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第1条规定：“为适应现代城市发展的需要，合理开发利用城市地下空间资源，规范城市地下空间开发利用规划编制和审批，依据《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》和《城市地下空间开发利用管理规定》及有关法律、法规、规章，制定本办法。”二者皆以城市建设为立法目的，回应经济发展这一时代主题，然过分注重城市地下空间的资产价值势必忽视了其本该负载的生态价值。地下工程不可逆转，地下生态系统与地上生态系统同样脆弱。掠夺式的城市地下空间开发可能会引发地表塌陷、地下水污染等生态危机，威胁民众安全。一旦地下生态系统遭受破坏，恢复难度极大。地下水因地铁的修建打破了原有的平衡，地铁在施工期和营运期不仅会引起地面不均匀沉降，影响邻近建筑物的稳定性，而且还会改变地下水质，造成一定的污染，使地下水径流系统发生变化。[3]“重资源利用，轻生态保护”映射了固有的人类利益中心主义的价值理念。

3.技术规范缺失。地下空间是城市空间的有机组成部门，地下空间的利用是城市功能从地面向地下的延伸。城市地下空间开发是一项复杂的系统工程，只有建立统一的技术规范，才能统筹地上和地下，联通浅层和深层。地下空间开发建设需要的技术标准与规范至少应包括：规划技术、工程建设技术与工法、内部环境控制技术与外部环境评价技术、防灾技术、垂直运输技术、移动物流技术、地质勘查技术、工程计测技术、地下水控制技术、基础工程技术、渣土排放与利用技术等。[4]其中，规划技术规范首当其冲。但是，城市地下空间规划技术规范一直是立法盲区。近年来，北京、上海、深圳等城市不遗余力地推进城市地下空间规划编制。这些规划文本随意性大，良莠不齐。一方面，各地规划层次迥异。上海编制了概念规划，沈阳、昆山等编制总体规划，杭州市钱江新城和宁波市东部新城编制了控制性详细规划。另一方面，编制内容悬殊巨大，图纸文件有别。有的少则千余字，笼统概括。有的多达上万字，具体详细。地下空间资源评估和需求预测是城市地下空间规划编制的基础资料和重要内容，但各地规划文件对此作法各异。《湘潭市城市地下空间开发利用总体规划》仅有需求预测，无现状调查；《贵港市城市地下空间利用规划》（征求意见稿）既无现状调研，亦无需求预测。系统技术规范的缺失严重阻碍了城市规划水平的提升，出台技术规范迫在眉睫。

三、我国城市地下空间规划法制建设的未来展望

1.制定《城市地下空间规划法》。我国城市地下空间规划立法模式存在分散立法模式和统一立法模式之分。中央和多数地方政府广泛采取分散立法模式。统一立法模式的典型有《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》《天津市地下空间规划管理条例》《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》。笔者认为，我国将来应当采取统一立法模式，制定《城市地下空间规划法》，理由在于：首先，地下空间规划的复杂性是统一立法的内在动力。进行城市地下空间规划时，必须强调综合开发，应从综合开发的角度处理好地下与地上、深层与浅层的关系，对地下各项设施进行统筹考虑，系统整合，让地下空间的效益最大限度地发挥。[5]而《城乡规划法》不分轩轾将地上规划和地下规划整合起来，并套用地上规划的技术标准和指标体系对地下空间的整体布局、空间形态等实施控制和引导，无法满足综合开发的需求。其次，地下空间利用的未来趋势是统一立法的外在原因。19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是人类开发利用地下空间的世纪。此乃土木工程界的共识。我国地下工程建设类型之多、规模之大、速度之快，举世瞩目。我国即将进入城市地下空间开发的黄金时期，从多轨并行转向和谐统一乃大势所趋。再次，统一立法能够降低立法成本，增强法律体系逻辑自洽，消弭法律法规之间的紧张和冲突。而且，统一立法有助于确立其在地下空间规划领域的龙头法地位，维护地下空间规划的权威性。当然，统一立法并非意味将地下空间规划从城市规划中抽离出来，而是突出地下空间规划的地位和功能。《城市地下空间规划法》与《城市规划法》是特别法和一般法的关系。

在我国“一元两级多层次”的立法体制下，立法主体多元，法出多门，城市地下空间立法主体众多即是明证。在统一立法模式中，《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》由山东省政府颁布，《天津市地下空间规划管理条例》由天津市人大常委会通过，《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》则由安徽省住房和城乡建设厅制定。城市地下空间规划是现代城市政府的一项重要行政职能，旨在预测和引导未来的地下空间利用，优化地下空间资源配置。在规划的编制和审批过程中，规划部门和地方政府享有广泛的自由裁量权。而行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合行政法治需求的过程，也就是行政规划法治化的过程。[6]如果由地方政府或职能部门承担立法任务，那么其既是立法者，又是执法者，势必造成部门利益法制化，法律调控失灵，置民众权益于弱势地位。故应由全国人大常委会完成统一立法的使命。

2.树立生态文明的规划理念。中共十报告指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华永续发展。”在资源短缺、生态形势严峻国情下，生态文明理念颠覆了传统的单纯以GDP增长为经济发展指标的发展观，强调经济增长与环境保护的协调性，旨在化解资源开发与环境保护、社会发展之间的矛盾。规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为依归。无论是搞城市和乡村建设规划，还是搞能源开发、资源利用规划，或者是搞航天、海洋探测规划，都必须坚持生态平衡的原则，因为生态平衡是人的生存和可持续发展的基本条件。[7]地下空间的生态规划不同于普通的城市规划，它在注重一般城市规划注意事项的同时，更要加注重生态安全。地下空间的生态规划是指，在地下空间的开发利用中，按照生态学原理，综合地、长远地评价、规划和协调人与自然资源开发，提高生态经济效率，促进社会经济可持续发展的一种规划方法。它要求在地下空间工程进行规划时，充分调查周围的生态环境和地质环境，编制环境影响评价书，针对调查结果进行利用规划，减少对生态环境的破坏。[8]生态文明应成为指导城市地下空间规划的根本理念。

立法理念要转化为立法实践，有赖于制度的保障。生态文明理念指引下的城市地下空间规划法制建设，应当以生态利益的法律保护为核心，采取总量控制，实施用途管制，严格落实规划环境影响评价。

其一，采取总量控制。耕地保护是土地利用总体规划秉承的宗旨。国家自上而下层层下达用地指标，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地供需关系，带有强烈的计划性。城市总体规划从宏观上控制和引导建设用地利用的方向，具有指导性。城市总体规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划充当城市总体规划中用地指标的“控制阀”。然而，土地利用总体规划以地表土地为中心设定保护指标，地下空间游离于该指标之外，地方政府有权随意支配。为抑制盲目开发，应控制城市地下空间的开发深度和开发区域。

其二，实施用途管制。城市地下空间利用形态多样，既能建造地下街，亦可兴建地下交通、垃圾处理、电力设施、能源储备等城市基础设施和公共服务设施。究竟是商业开发优先抑或发展公共设施优先其实折射了经济利益与公共利益的冲突和平衡问题。地下街地价低，能耗高，安全隐患大。市政设施低碳环保，安全节能。故地下空间开发利用应当坚持市政和公共服务设施优先发展原则。

其三，严格落实规划环境影响评价。为从源头上预防环境污染和生态破坏，《环境影响评价法》将微观层次的建设项目环境影响评价扩展至宏观的规划环境影响评价。2009年，国务院公布《规划环境影响评价条例》，增强了规划环评的可操作性。但出台至今，真正根据法律要求实施的规划环境影响评价数目极为有限，已经开展的规划环评也存在着有效性差的问题。[9]我国应健全公众参与机制，完善规划环评审批程序，加强执法监督，切实保障规划环评的有效实施。鉴于城市地下空间开发利用的特殊性，在制定其环境评价标准时应当确立比地面更高的标准，此即在制定整个城市地下空间开发利用环境评价标准中应当确立的总基调。[10]

3.及时出台技术导则。至今，我国相继公布了《人民防空地下室设计规范》《地铁设计规范》《城市工程管线综合规划规范》等部级强制性标准，但缺乏地下空间规划的统一技术标准。2005年，建设部曾确立“国家技术标准《城市地下空间规划规范》”研究课题，并委托同济大学等八家机构联合编制。该征求意见稿现已出炉，尚未通过。《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》《重庆市地下空间利用规划导则》等地方标准已经先行出台，二者的编制体例和内容设计反差较大。《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》以规划编制层次为脉络，依次分为总则、总体规划阶段、专项规划阶段、详细规划阶段和附则五章，简洁宏观。《重庆市地下空间利用规划导则》以城市地下空间功能类型和建设为线索，由总则、地下空间利用的一般规定、地下街、地下交通设施、地下管线综合管沟等十章构成，深入细致。前者结构严谨，失之过粗。后者针对性强，失之过散。技术导则具有科学性、实用性和先进性，其通过建立一套控制技术指标体系，能够为政府和职能部门提供长效的技术管理支撑，是连接抽象法律和具体规划文本的桥梁。为确保城市地下空间规划的衔接和统一管理，我国应当尽快出台《城市地下空间规划技术导则》。该导则制定应以我国城市地下空间规划法律体系为主要依据，总结实践经验，整合专项标准，贯彻规划先行、科学先进、分类指导、及时更新的原则，合理配置强制性内容和引导性内容，涵盖地下空间资源评估、需求预测、规划层次、规划内容、设计深度、空间布局、成果形式等诸多方面内容。

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国土空间规划编制技术范文

关键词：建设用地节约集约利用技术管理

中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

1.5从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用

新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。

2管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

2.3加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

3结论

土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。

参考文献