安全生产违规处罚细则范例(3篇)

安全生产违规处罚细则范文篇1

2012年3月，吕某等三人共同出资3.5万元，以合伙经营的方式通过L市广播电台交通频道、新闻频道对某药业有限公司生产的保健品进行宣传和促销，2012年4月26日，L市药监局对三人销售的保健品进行立案调查，因行为已涉嫌刑事犯罪，三人于当日即2012年4月26日被L市公安机关刑事拘留，该案件也办理案件移交手续。2012年5月21日，L市药监局对三人做出罚款10万元的行政处罚决定。2012年5月23日，L市公安局决定对并对三人执行取保候审，2015年3月9日，L市L区人民法院公开审理三人销售伪劣产品案，判处三人中一人有期徒刑8个月，另两人各有期徒刑6个月，均并处罚金3万元。

二、案件问题及案件处理评析

本案案情简单，除L市药监局行政执法中存在的程序违法问题外（本文不作讨论），事实较为清晰，刑事审判中也未存在较大争议。本案的核心问题是，L市药监局在案件已经移交作为司法程序介入的公安司法机关后，继续进行行政处罚是否合法？本文研究重点在于，探析行政机关的行政处罚行为作出与作为刑事司法程序的公安机关的介入后的司法程序之间的权限分工，理顺两者之间的衔接问题，侧重论述本案中的在案件已经移交公安机关后，行政机关继续做出行政处罚的行为。排除本案其他情节，仅就本案在2012年5月21日，L市药监局对三人做出罚款10万元的行政处罚决定进行法律评析，笔者认为，该处罚缺乏法律依据，应认定为超越职权的违法行政行为，应当依法撤销。究其根源，正是由于行政机关在行政执法过程中，未理顺行政执法与刑事司法的关系的衔接问题。理由分析如下：

（一）法理分析

当前关于该问题的理论研究大多其中在行政机关“以罚代刑”的行为，而对行政机关在已经移送公安司法机关后的继续进行行政处罚行为研究成果较少。理论中对该问题的处理主要体现在以下几个重要的法律原则：1．“刑事优先”原则，又称“刑罚优先”原则，该原则的一个重要规则是，“当同一案件既是行政违法案件又是构成犯罪时，原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题，再由行政机关依行政处罚程序解决行为人的行政处罚责任。”在实践中，由于遵守“国家利益至上”的理念，在处理行政违法行为时，也体现出刑事优先，即刑事侦查程序和刑事诉讼程序优于行政执法处罚程序，刑事措施优先于行政处罚措施。我国新修订的《刑事诉讼法》第102条集中体现了刑事优先原则，另《行政处罚法》第7条等现行法律法规也体现了该原则在行政执法和刑事司法中的应用。“刑事优先”原则的适用，在实践中体现在行政机关查处行政违法案件时，如认定当事人的违法行为已涉嫌构成犯罪，必须将该案件整体完整的移送公安机关，并中止行政处罚程序。本案中，L市药监局的行政处罚依据该原则，行政机关只有在刑事司法程序进行处理终结后，未对该违法行为进行处理的前提下，才有权继续依照行政法律法规进行处罚，如本案法院作出了判决有期徒刑与并处罚款，行政机关的行为涉嫌。2．“一事不再罚”原则，随着国家尊重和保障人权的法律制度确立，行为人的违法行为受到国家司法机关的处罚相当于其已为自身错误已经付出代价，从对价原理和法律平衡功能的角度出发，行政机关不应重复启动处罚程序。《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。法律既然是禁止对同一违法行为进行两次以上的罚款行政处罚，那么对同一行为进行既罚款又更严厉的刑罚处罚是更加禁止的。说到底，违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，“不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚。”《行政处罚法》第二十八条规定了刑罚对行政处罚的折抵吸收制度，这一制度目的也指向限制行政处罚和刑罚的重复适用，同一行为行政违法同时因严重构成犯罪，是同一行为两个不可分割的阶段，不应分开进行处罚，否则是违背了“一事不再罚”原则。因此，在优先适用刑罚处罚后，对同一违法行为，行政机关不应再适用罚款这一同性质的处罚，当然，如果是属于刑罚上未有的处罚行为，如吊销执照等行政处罚行为，行政机关可以继续进行处理，但是，这种处理的前提是建立在刑事司法程序已经完成的前提下。本案中，L市药监局在案件移交后，刑事司法程序未完成前进行处罚，而且仅处以罚款的方式处罚，该行政处罚从是明显违背“一事不再罚原则”与“刑事优先原则”。另依据重责吸收轻责的处罚原则，行政违法行为构成犯罪具有更大的危害性，应优先适用制裁程序更严厉的刑罚。“当人民法院判处的有期徒刑和罚金比罚款的制裁程序更强，行政机关就没有必要再给予相关的行政处罚。”

（二）法律法规分析

关于该问题的法律规定较多，如《行政处罚法》第七条规定，不得以行政处罚代替刑事处罚。第二十二条也规定：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。这就为行政机关处理构成犯罪的违法行为处理提供了法律依据，必须移送司法机关，例外情况是依据该法第二十八条规定：移交前已经做出了行政处罚的除外，而移交之后未做出的行政处罚不应继续实施。根据国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中第三条也作出了更为具体的操作规则：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。本案中，吕某等三人的行为已由L市公安局治安支队采取强制措施，L市药监局应依法将案件移送公安机关，并根据第十二条规定办理交接手续。据此，行政机关应依法办理交接手续，不应再继续进行处理。此外〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉（中办发[2011]8号）中就明确规定，追究刑事责任时原则上不能同时给予行政处罚，但在移送前已作出行政处罚决定的除外。这些法律法规均规定了，在违法行为已经触犯刑法的情况下，必须给予当事人刑罚处罚，在案件已经移交司法机关后，必须移交公安机关处理，同时在移交公安机关之前作出的行政处罚行为继续执行，而法律是没有授权行政机关在案件已经移交公安机关后有权继续处理，因此，从法律上讲，本案中L市药监局对三人做出罚款10万元的行政处罚决定缺乏法律依据。笔者通过查询，发现部分地方行政机关制定了具体实施办法，浙江省制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件几个具体问题的规定》对该问题进行了更为细致具体的规定，该规定第三条“行政执法机关在查处行政违法案件中发现已经涉嫌犯罪的，不得作出罚款和没收财物的行政处罚。”该款的规定具体明确，行政机关的可操作性强，可见从规则制定机关角度，行政机关在发现行政违法案件中构成犯罪的，是必须移交公安机关，不得再做出行政处罚。

（三）司法实践判例分析

在司法实践中已经存在指导性案件，山东省某公司诉该市国税局税务行政处罚案，基本案情：市国税局在案件已经移送公安机关后，又进行了罚款的行政处罚。经过一审、二审，法院给出的判决具有非常明确的指导意见，“二审法院经审理认为，本案的主要争议焦点在于一审法院判决认定市国税局在将案件移送公安机关后又对橡胶公司作出行政处罚属于程序违法、适用法律错误是否正确。法院依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定认定，只有在行政机关移送公安机关前，依据依法进行的罚款，才符合折抵罚金的性质。最终该案中，市国税局在依法将案件移送公安机关立案侦查后，又对橡胶公司以涉嫌偷税立案并作出罚款的行政处罚决定，被认定为缺乏法律明确授权，一审法院判决认定其程序违法，二审法院维持原判。该案入选最高人民法院行政审判指导案例，为本文中提到的药监局对吕某等人的行政处罚案的解决具有指导意义。实务中也有法官著文认为，刑罚是处罚规则中的最后手段，行政机关应当要服从司法机关的判决结果，该文中分析了多个案件的处理。

三、行政执法与刑事司法衔接存在的缺陷及解决模式构建

实际中，许多违法行为的严重程度，往往既违反了行政法律法规，又触犯了刑法的规定，造成了两者的竞合，如本案当事人的违法行为，一方面触犯了国家有关食品安全监督管理的行政法规，又因其严重程度达到了触犯刑事法律的标准，构成销售伪劣产品罪，出现了冲突和法律适用困扰，反映出行政执法与刑事司法衔接存在的缺陷，结合理论研究和实践经验分析，并提出初步的解决模式构建：

（一）法律法规的相关规定原则性强，缺乏具体实务操作性

不论是上文提到的《行政处罚法》还是其他规范性文件，对行政机关已经移交后的行政违法行为的处理是否有权的规定较为笼统，仅规定了行政机关应当将案件移送，具体移送后的行政机关的处理以及行政机关的权限规定缺乏，当然有地方性规章进行了规定，但法律效力等级不高，缺乏全面的操作指导性。导致在实践中，行政机关滥用行政执法权，错误理解法无授权即禁止原则，违规执法。因此，建议从立法层面完善行政执法与刑事司法相衔接的法律法规，从依法行政的角度，对该制度暴露出来的问题，制定明确的配套法律制度，明确行政机关与刑事司法机关的权限划分，细化实践中具体的分工。

（二）行政执法与刑事司法衔接工作缺乏监督协调机制

虽然法律规定了行政机关向公安机关移交案件的具体办法，但是否移交，移交后的权限分工，违规移交行为的处理缺乏具体的监督协调机制。建议具体细化检察机关在涉及行政执法与刑事司法衔接工作中的监督职责，赋予其对行政机关的违规行政行为检察监督权力，搭建以检察机关为中转的协调机制。

（三）行政执法处罚以罚款作为主要处罚方式刺激行政机关越权执法

安全生产违规处罚细则范文

一、安全生产行政处罚权立法现状及其突出问题

近年来，国家为实现依法管安、依法治安、重典治安，不断加大了安全生产法的立、改、废工作，包括修订《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《安全生产许可证条例》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等一大批法律法规，以及废止一些不适应时展的规范性法律文件，如《劳动防护用品监督管理规定》《矿山救护队资质认定管理规定》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》等等。分析这些法律文本，发现当前安全生产行政处罚权的立法还存在法律规范混乱、相互重叠，法律规则不严谨，处罚主体错误、处罚对象不明确，法律语言不统一，进而浪费立法资源，造成法律适应困难等一些问题。

1.法律规范混乱

从现已颁布的法律文本看，一是关于对从业人员的安全教育和培训问题的处罚规定，在同一层级的规范性法律文件中处罚的主体不同、种类各异、幅度也不一致。比如《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十四条第（三）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；……”。而在《中华人民共和国矿山安全法》（以下简称《矿山安全法》）第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；……”。显然，在这两个同一层级的规范性法律文件中，针对企业未按照规定履行对从业人员安全教育和培训的问题上，处罚的主体、种类和幅度都不相同。二是对生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的处罚规定、生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果，以及法律条文中对违法行为情形的规定，出现内涵外延甚至于逻辑的混乱。比如《安全生产法》第九十八条第四项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的”；而《中华人民共和国生产安全事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第（一）项则规定：“生产经营单位违反本规定，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：（一）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；……”。这两部规范性法律文件在对生产经营单位事故隐患排查治理制度未建立的处罚问题上，其处罚的种类、罚款的幅度及违法行为的外延等规定上都截然不同。此外，已经颁布的法律条文中对违法行为情形的规定出现逻辑混乱。如《安全生产法》第八十九条:“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这是从最严重情形到一般情形的渐弱式的对违法行为的规定，与基本法、基本法以外的法律规定不一致，也与违法行为的逻辑发展不一致。不仅如此，在安全生产法律体系中，对于违法行为的规定却更多的是从一般到严重情形的渐进式规定，如同在《安全生产法》第九十、第九十一等条文中，对违法行为情形的规定便是从一般到严重的渐进式的。由此，安全生产立法的混乱可见一斑。

2.法律规范相互重叠

一是关于生产经营单位负责人未履行安全生产管理职责的问题。《安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”同时，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条规定：“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。在此之中，同样是生产经营单位的负责人因未履行安全生产管理职责而导致不同事故的处罚，不仅在上述两个规范性法律文件上有规定，还在《安全生产违法行为行政处罚办法》第44条、《危险化学品安全管理条例》第94条也有相同的规定。二是关于事故隐患排查治理情况如实记录和告知从业人员的问题。《安全生产法》第九十四条第（五）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；……”这一规定与《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》第二十六条第（三）项“食品生产企业有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：……（三）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。”对于处罚对象，处罚种类和罚款幅度的规定都一模一样。

3.法律规则不够严谨

在安全生产立法中有些规则不够严谨，存在许多缺陷。譬如从《安全生产许可证条例》的整个条文来看，全文为24条，但并未明确各法律主体在安全生产许可证问题上的权利、义务以及法律责任，也即没有明确的行为模式与法律后果的区分。从一个具体的法律条文来看，《安全生产法》中同样存在这种情况，有行为模式而无法律结果。如《安全生产法》第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（七）督促落实本单位安全生产整改措施。”这一规定给出了生产经营单位相关主体对安全生产整改措施的督促落实这一行为模式，而该行为的法律后果不仅在《安全生产法》的“法律责任”没有找到，在其他相关的法律文件中也出现缺失。而且，处罚主体错误、处罚对象不明确。《矿山安全法》第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；（二）使用不符合国家安全标准或者行业安全标准的设备、器材、防护用品、安全检测仪器的；（三）未按照规定提取或者使用安全技术措施专项费用的；（四）拒绝矿山安全监督人员现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患、不如实反映情况的；（五）未按照规定及时、如实报告矿山事故的。”该条中的所有违法行为均为安全生产监督管理部门的职责，但其行政处罚权却归劳动行政部门，很明显与目前的体制不符合。

4.法律语言不统一

在法律语言问题上，则存在不统一的情况。譬如关于“以上”“以下”等立法技术的规定，《中华人民共和国宪法》《民法通则》和《民事诉讼法》等法律文件中都规定了“以上”“以下”包括本数，《安全生产法》也是如此，但《生产安全事故报告和调查处理条例》中却有“以上”包括本数，“以下”不包括本数的规定。由于任何安全生产的立法都有可能涉及到事故的发生，均有可能要涉及《生产安全事故报告和调查处理条例》，这样一来，就可能导致在适应法律时产生混乱，如果对《条例》不熟悉，甚至可能出现法律适用错误的情况。又譬如关于法律语言中的数字。法律作为国家的规范性文件，其语言文字的权威性、统一性应该是法律语言的应有内涵，但是在安全生产法律体系中对数字的使用却比较混乱，比如《安全生产许可证条例》中的数字为阿拉伯数字，而《湖南省安全生产条例》中的数字却为中文小写，此种情况处处皆是。而且，同一层级的法律规范在数字语言文字上的使用上不统一、不规范。如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中数字为中文小写，可在《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》中的数字却为阿拉伯数字，这是不适当的。

二、安全生产行政处罚立法技术及其重大意义

立法技术是指人们在长期的立法实践活动中，将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加以总结而形成的规则，是立法活动所需要的技能和手段，是在立法实践中产生并发展起来的，关于法的内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称[1]。在立法活动中，运用语法逻辑避免法条产生歧义，运用电子表器计票提高法案通过的精确率，都是法律技术。总体上看，立法技术是立法活动中由多种与法律的制订、运行相关的各种技术因素构成的技术群。正如孙潮先生所说，一个立法者“要成功而有效地工作，他必须同时具备设计师和建筑师的秉性和才能。”这种技术群不仅非单项技术，而且具有价值负荷，是法律方法的重要组成部分。从广义上讲，法律技术、法律思维、法庭设置、法律程序设计等，统称为法律方法，其中的法律思维成为法律方法的核心。有了正确的科学的法律思维活动，即严格合法的法律推理和法律解释，才有可能形成、推导出解决法律问题的正确结论。立法技术是法律技术的重要内容，是为了配合法律思维的特殊性而生成的并在立法全程运用的法律技术。作为法律技术的重要内容，立法技术具有历史性、传统性和正当性[2]，既要符合事物的本质，技术本身不能与事物的情理相违背；又要体现法律原理，符合法律的基础性原理；还要契合司法经验，是经过长期的司法实践陶冶而成的成熟技术；以及吻合社会常识，与现实中人们的直觉、情感等相一致[3]，无论是其物质工具还是知识储备与技能，包括立法的有关知识、经验、规则、方法和技巧等，概莫能外。正因为立法技术的传统性和正当性的结合，以及理论和经验的统一，才使得立法技术具有专业的法律适用方法和手段，更能体现出科学性质和人文精神。而且，立法技术变迁受制于法律的实体规则，受到本身内在标准的检验，并通过其技术进步与创新有力地推动法律实体规则的生成与演进[4]。而行政处罚则是指行政主体为了达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为[5]。其法律要素包括行政处罚的主体、相对人、违法行为、处罚的种类等等。

安全生产行政处罚立法要实现公平、效率及法治秩序的价值，必须有确定性的法律规则，即科学合理的立法技术。没有确定性则难以被重复适用，没有确定性就难以保障法的稳定与安全。安全生产行政处罚权立法技术的重点是对安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的熟练运用，是立法过程中的一种特殊的技能，通常包括逻辑的技术和词语的技术。要保障安全生产行政处罚权的各种相关法律能够为人类频繁的利用进而实现社会控制，立法就要将为社会共有的最基本的价值通过对法律技术的运用转化为法律所承认的价值，立法者就要做出各种法律价值判断，在安全生产行政处罚可能互相冲突的价值体系之中做出选择，使安全生产行政处罚同一价值体系之内某一具体的法律关系之中有可能互相冲突的价值达成平衡，并将社会变化所带来的价值变化体现于法律之中，通过其特有的逻辑思维形成有效的社会控制[6]。由此可见，只有当立法者在熟练掌握和运用安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的前提下，安全生产行政处罚权立法才有可能最大限度地减少甚至杜绝差池。如前所述的各种问题的存在，在较大程度上就与立法技术本身有关。譬如法律规范混乱或相互重叠，可能是由于立法者对安全生产行政处罚权立法有关的社会共有的最基本的价值把握不准，或者对先前已有的法律文本的熟悉程度不够而导致的。例如，关于生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定，《安全生产法》第九十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。

有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”而《中华人民共和国生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十八条：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”很明显，《条例》中有关生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定包括了《安全生产法》第九十条的意思，但两个法律规范对违法行为的处罚对象、处罚幅度等都不同。这难免不让人联想到可能因为立法者对于不同法律主体社会境遇的不同考量标准。法律规则不够严谨和法律语言不统一大多是因为对安全生产中有关公民、法人或者其他组织的合法权益分析不够，对法律符号的严谨性重视不够，或者法律文本生成所必备的素养欠佳所致。本来，法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定，是构成法律的主要元素。根据法律规定的二要素说，法律规则的结构分为行为模式和法律后果两个部分，这不仅适用于整个规范性法律文件，也适用于一个具体的法律规则。当立法者没有能够深入透彻分析安全生产相关法律主体的权利、义务、责任，以及客体的具体状况，甚至于对安全生产行政处罚本身的意义缺乏深入理解的时候，也就可能出现安全生产行政处罚法律规则的不够严谨。同样的道理，作为法律思维的核心，法律语言的核心问题则是如何说服人，即建构法律的说理性[7]，但当因立法者的法律语言素养欠佳而使不同法律文本中的法律语言不统一甚至于混乱时，法律的说理性也就大打折扣。

三、安全生产行政处罚权立法的完善及其技术改进

从法治国家、法治社会建设的现实情况与未来发展看，安全生产行政处罚权立法的完善需要从国家到地方层面推进科学立法工作，修订有关不适应和不清晰的条款，加大立法技术研究，提升立法队伍整体素养。

1.推进安全生产行政处罚的科学立法工作

所谓科学立法是指在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。这一定义明确了科学立法要符合立法的内在条件，即与其规制的事项保持契合，要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。从这一意义上讲，现成的立法并不一定是科学的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，要贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。作为我国法律体系中的一个支系，《安全生产法》同样应该重视科学立法原则，将科学立法作为安全生产立法的一个价值判断标准。因而，安全生产行政处罚权立法的科学性首先是对经验立法的否定，将安全生产行政处罚权立法当作一项工程来看待，不能把立法当作领导者的政绩，更不应将安全生产行政处罚权立法当作一个封闭的系统，要面向整个法律体系，坚持尊重客观事实，杜绝主观立法。

2.修改不适应时代要求和政策规定的法律法规

目前，安全生产行政处罚权的立法存在诸多缺陷，需要我们有勇气直面问题，并采取相应的措施加以改变。对诸如《矿山安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》等法律法规中由于政策改变导致的相关职能部门职责转变以及形势变更，一些规定不能适应时展需要，可以通过制订部门规章来规范一些不适应的规定、做法。

3.加强立法技术研究进而提升立法者技术素养

从研究领域看，目前，对安全生产法的研究文章大都集中在安全生产法的教育、执行等方面，但对于安全生产法的立法研究却少之又少。正因如此，安全生产立法中没有全面把我国现行法律体系、安全生产法律体系的特征也就在所难免。若要把安全生产法归结为现行的部门法中，它大概更多地属于行政法部门，而行政法这一部门法的特征应在安全生产立法中有所体现。同时，还要从体制机制改革创新入手，通过各项措施普遍提升立法人员的整体素养。就法律符号化现象看，既对法律的表达与运作有着重要意义，又因其受符号载体的自然属性、人们对符号认知的社会心理，以及符号的社会属性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符号化能力基础之上[8]，需要立法者准确把握符号的意义，以及法律与符号诸构成要素融合共生的过程。这也就是之所以要提升立法人员的一个原因。当前，应提倡法学工匠的培养，促使立法人员关注细节，以形成正确的法的价值论，掌握切实的法的本体论，习得有效的法律方法论。

参考文献

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安全生产违规处罚细则范文

2010年7月22日，陕西省西安市某县粮食局粮食行政执法人员在对全县粮食收购市场进行专项监督检查时，发现强泰粮食收购点收购场所存在霉变小麦与正常小麦同仓存放的情况。经组织罐包清点，霉变小麦60袋，数量约3300公斤。执法人员随即对这批霉变小麦进行了现场抽样取证、拍照，制作了《现场检查笔录》。为防止证据灭失，对这批霉变小麦依法实施了就地先行登记保存。所抽取样品后委托具有资质的市粮油质量监督检验站检验，结果显示，样品中霉变粒为75%，超过了《粮食卫生标准》所规定的霉变粒2.0%的要求。据此，县粮食局决定对强泰粮食收购点进行立案调查。7月26日，向强泰粮食收购点送达了《行政处罚事先告知书》，认定其将霉变小麦与正常小麦储存在同一粮仓内的行为违反了《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》的规定，拟对其作出责令改正、予以警告、没收霉变小麦并集中销毁的行政处罚。7月27日，县粮食局发现先行登记保存的霉变小麦被转移。7月28日，县粮食局会同县食安委、公安局、工商局等部门组成联合检查组，对强泰粮食收购点进行执法检查，但该收购点不予配合，态度恶劣，阻挠执法。8月9-19日，县粮食局组织行政执法人员多次到强泰粮食收购点进行案件调查，通过耐心细致地法制宣传、说服教育和走访调查后查明，先行登记保存的霉变小麦于7月26日下午被强泰粮食收购点转移，7月29日被销售给临县某个体收购者，后又被转售给某养殖户，至执法人员调查之日(8月19日)已全部被使用。9月19日，县粮食局以强泰粮食收购点实施了非法收购不符合国家质量标准的小麦;违反粮食质量管理规定将霉变小麦和正常小麦同仓混存;在执法部门对霉变小麦进行登记保存后违反规定擅自转移物证并非法销售的违法事实为由，依据《粮食流通管理条例》(以下简称条例)和《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》的规定，作出了罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》的行政处罚决定，并依法送达。此后，强泰粮食收购点既未履行粮食行政处罚决定，也未依法申请行政复议和提起行政诉讼，12月24日县粮食局随即向人民法院申请强制执行。此前，县粮食局已暂扣了强泰粮食收购点的《粮食收购许可证》。2011年10月18日，县人民法院下达《行政裁定书》，准予强制执行粮食行政处罚决定。2012年11月28日，县人民法院将1万元罚款执行到位。11月30日，县粮食局将罚款上缴县财政罚没专户，正式结案。

二、对本案违法行为事实认定和法律适用的分析

本案是作为粮食流通违法行政

处罚一般程序案件进行的处理。县粮食局对违法行为的事实认定和法律适用，实质是对什么是未执行国家粮食质量标准的行为的认定和法律适用问题。

(一)对违法行为事实认定的分析

本案中，县粮食局认定强泰粮食收购点实施了3项违法行为。

1.非法收购不符合国家质量标准的小麦。强泰粮食收购点在案发前持有县粮食局颁发的《粮食收购许可证》和县工商局核发的《个体工商户营业执照》，因此不存在非法收购的问题。至于不符合国家质量标准的小麦能否收购的问题，《粮食流通管理条例》、标准化法及其实施条例、国家标准《小麦》、国家《粮食卫生标准》没有禁止性规定。《关于执行粮油质量标准有关问题的规定》中有收购中，对不符合质量标准的粮油，要动员农民整理到符合标准后才能收购。经整理仍达不到质量标准的，收购时要根据质量情况作扣价、扣量处理或拒绝收购、不符合卫生标准的粮油，禁止收购、生霉粒超过5.0%的，不得收购等规定，但执行该文件是否就是属于《条例》所规定的粮食收购者收购粮食应当执行国家粮食质量标准的行为，并无权威解释。本案证据之一的《检验报告》并无对小麦国家标准中生霉粒指标的检验项目和结论，而对霉变粒的检验项目和结论属于执行国家粮食卫生标准的问题。生霉粒和霉变粒一字之差，但意思含义不同，分属粮食质量指标和粮食卫生指标。依据国家标准《小麦》的规定，霉变小麦在国家粮食质量标准中按杂质归属。本案中，强泰粮食收购点收购场所存放的小麦抽样检验结果为霉变粒75%，并不能证明生霉粒超过5.0%。因此，本案认定的非法收购不符合国家质量标准的小麦的违法行为，证据不足，事实不清。

2.违反粮食质量管理规定将霉变小麦和正常小麦同仓混存。《条例》中并没有不得将霉变小麦和正常小麦同仓混存的条文规定，只是在第44条第一项将粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为作为违法行为，并设定了给予警告，可以处20万元以下的罚款，情节严重的并暂停或者取消粮食收购资格的行政处罚。但对于什么是未执行国家粮食质量标准的行为，《条例》没有作出具体规定，最有可能视为相应的解释或者答复的规范性文件是2004年国家发展改革委等七部门制定的《粮食质量监管实施办法(试行)》以及2001年国家计委等三部门制定的《关于执行粮油质量标准有关问题的规定》。《粮食质量监管实施办法(试行)》第22条通过列举方式对粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为作出了六项具体规定，通过引用《粮食流通监督检查暂行办法》第二十二条对这种违法行为明确了应给予的处罚种类和幅度。第22条第三项所列行为中，包括将霉变及病虫害超过标准规定的粮食与正常粮食混存的情形。据此，可以认为强泰粮食收购点将霉变小麦和正常小麦同仓混存，违反了《粮食质量监管实施办法(试行)》、《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》有关粮食质量管理的规定，亦推定为属于《条例》第44条第一项粮食收购者未执行国家粮食质量标准的的情形。虽然《行政处罚决定书》在文字表述上存在瑕疵，但该项认定总体证据确凿，违法事实比较清楚。

3.在执法部门对霉变小麦进行登记保存后违反规定擅自转移物证并非法销售。这种对先行登记保存的霉变小麦转移和销售的行为，属于违反《条例》规定的违法行为，还是违反行政处罚法、治安管理处罚法、标准化法及其实施条例等有关法律法规的违法行为。《条例》第18条、19条、47条分别规定，销售粮食应当严格执行国家有关粮食质量、卫生标准，凡已陈化变质、不符合食用卫生标准的粮食严禁流入口粮市场，被污染的粮食不得非法销售、加工。本案中，强泰粮食收购点将先行登记保存、不符合粮食卫生标准的小麦擅自销售给个体收购者的行为，属于违反《条例》规定的违法行为，但这种违法行为不属于粮食收购者未执行国家粮食质量标准的违法行为。此外，标准化法及其实施条例规定，食品卫生标准属于强制性标准，不符合强制性标准的产品，禁止销售。行政处罚法第37条规定，在先行登记保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。治安管理处罚法第60条规定，隐匿、毁灭证据，影响行政执法机关依法办案的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。可见，强泰粮食收购点擅自转移并销售先行登记保存霉变小麦的行为，同时违反了标准化法及其实施条例、行政处罚法、治安管理处罚法的相关规定。该项认定证据确凿，事实清楚。

(二)违法行为责任追究法律适用分析

1.本案中，强泰粮食收购点实际上先后实施了未执行国家粮食质量标准、毁灭证据、非法销售不符合国家粮食卫生标准小麦3项违法行为，但就县粮食局有权处罚来说，只能对未执行国家粮食质量标准作出行政处罚决定。县粮食局作出的给予罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》共计2项的行政处罚决定，处罚依据为《条例》第44条第一项和《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24条第三项。但是，《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》存在擅自改变行政处罚种类、幅度的情形。《条例》第44条设定了3种处罚。情节不严重的，予以警告，可以处20万元以下的罚款。这里，警告处罚是必须的，但罚款是可自由裁量选择的。情节严重的，暂停粮食收购资格或者取消粮食收购资格。《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24条对罚款处罚作了自由裁量细化规定，警告后仍不改正,并造成农民或其他粮食生产者的利益受到损害的,可以处10万元以下的罚款;违规数量较大的,可以处10万元以上20万元以下罚款。但对情节严重的，只规定为取消粮食收购资格，并无暂停粮食收购资格的规定，缩减了处罚的幅度范围。

2.行政处罚法第4条规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，强泰粮食收购点收购小麦未执行国家粮食质量标准，主要是将约3300公斤霉变小麦和正常小麦同仓混存。后强泰粮食收购点为避免损失，在先行登记保存期间对不符合粮食卫生标准的小麦进行了转移、销售。经查，这批小麦最终未能流入口粮市场，未造成农民或其他粮食生产者的利益损害，也未对社会公众的身体健康和生命造成危害。因此，对这一违法行为只需给予警告的行政处罚即可。事实上，县粮食局一开始也是拟给予警告处罚的。但此后由于强泰粮食收购点非但没有听取预先警告，反而将先行登记保存的霉变小麦擅自转移和销售，且在执法人员调查这批霉变小麦流向的初期不予配合、态度恶劣、阻挠执法，使得县粮食局将此作为违法行为情节严重的表现，最终作出罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》的处罚决定。就罚款1万元数额来说，虽与《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24条自由裁量规定不一致，但仍在《条例》第44条所规定的20万元以下的罚款幅度范围内，属于合法决定。就暂扣《粮食收购许可证》来说，相关法律法规均无此项处罚规定，严格来说属于县粮食局创设的行政处罚种类。如若处罚决定表述为暂停粮食收购资格，则属于合法决定。

3.之所以强泰粮食收购点在县粮食局送达《行政处罚事先告知书》后，要转移、销售先行登记保存的霉变小麦，一个重要的原因在于《行政处罚事先告知书》中作出的拟对霉变小麦3300公斤没收并集中销毁的决定。若没有没收并集中销毁的决定，强泰粮食收购点也不一定会转移、销售先行登记保存的霉变小麦。

三、到底什么是未执行国家粮食质量标准的行为

探究《条例》第44条第一项所说的粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，笔者以为要根据《条例》第11条、第12条的立法意图，并结合《粮食质量监管实施办法(试行)》、《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》等规范性文件，以及2014年以来国家发展改革委等五部门在东北地区部署的国家临时存储玉米收购中生霉粒超标玉米收购政策的规定来理解。

(一)粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，应当主要是看在粮食收购过程中，粮食收购者是否执行按质论价原则，是否存在损害农民和其他粮食生产者利益的情形。按质论价，应当主要是指按等级定价，等级高的价格高，等级低的价格低;同一等级情况下，水分、杂质、不完善粒等指标实行增扣量、增减价制度。这也就是指粮食收购者是否执行了《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》。但文件在适用范围上，明确规定只适用于政策性粮油的收购、储存、销售、调运，其他贸易粮油可参照执行。因此，对于政策性粮油的收购，粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，应当主要看是否执行了《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》以及相关的政策性文件的规定，如《关于2014年东北地区国家临时存储玉米收购有关问题的通知》和《关于做好2014年东北3省及内蒙古自治区生霉粒超标玉米收购工作等问题的补充通知》等;而对商品粮收购者来说，则是不违反所收购的品种相应的国家粮食质量标准所规定的定等收购、仪器定等、按国家标准检验的规定以及售粮者对粮油检验验质结果有异议时，粮油收购者必须使用符合规定的检验仪器进行复验，不符合食品安全国家标准的粮油，不得作为食用粮油及饲料用粮油收购，玉米生霉粒含量超过5.0%的，不得收购等规定。