海关行政处罚实施条例释义范例(3篇)

海关行政处罚实施条例释义范文篇1

1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。《中华人民共和国行政许可法》也规定了听证程序，

由此可见，听证程序无论在行政处罚还是在行政许可程序中，都已经明确了其应有的法律地位。“听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序。在国外倍受推崇，被认为是实现公民参与权、防止行政专横、保障行政处理公正、减少行政争议的有效途径。”⑴

但是，由于我国在听证程序上的进程以及听证程序实施经验的欠缺，听证程序有待进一步完善。本文将从行政处罚听证程序为着眼点，探讨行政处罚听证程序的若干问题。

“行政处罚中的听政是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。”⑵

一、关于数额较大的罚款问题。

何为“数额较大”？可谓众说纷纭，莫衷一是。

在《行政处罚法》颁布之后，各部委、地方各级政府、人大都不同程度地就听政程序（有的包含在行政处罚程序中）作出了相应的规定。其中，对数额较大的罚款的确认更是体现了地方和部委的特色。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条规定的较大的幅度为“对公民处以超过1000的罚款，对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款”。中国证监会制定的《行政处罚听证规则》第二条规定的是：“（五）对个人处以罚款或者没收违法所得人民币5万元以上；六）对法人或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币30万元以上；”《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第三条规定的是：“对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款”；安徽省池州市《池州市行政处罚听证程序规定》第三条规定的是：“较大数额罚款是指对公民处以1000元以上的罚款、对法人或其他组织处以10000元以上的罚款。”《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条规定的是：“财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。”《贵州省专利行政处罚听证规则（试行）》第五条规定的是：“（一）拟对公民处以2000元（含2000元）以上的罚款；（二）拟对法人或者其他组织处以10000元（含10000元）以上的罚款；”《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》内容更为详细：“一、法律、法规、规章对某类违法行为罚款没有最高限额规定的，对非经营活动中公民的违法行为处1000元（含1000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处5000元（含5000元）以上罚款为”较大数额罚款“；对经营活动中公民的违法行为处3000元（含3000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处1万元（含1万元）以上罚款为”较大数额罚款“。二、法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为”较大数额罚款“。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为”较大数额罚款“。三、法律、法规、规章、国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中”较大数额罚款“标准另有规定的，从其规定。”

从以上部委和政府规章可以看出，数额较大的罚款基本上是采取了个人和单位的区别对待，有的（如贵州省政府）还对是否经营活动进行了进一步的区分。

对《行政处罚法》中的规定如何解释，笔者认为，既要符合立法的本意，又要符合解释的规范性要求。《立法法》规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”，并且规定了需要法律解释的情形：“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”笔者认为，对《行政处罚法》第42条的解释就符合《立法法》中“法律的规定需要进一步明确具体含义的”情形，应当由全国人大常委会作出立法解释。同时，应当注意的是，《行政处罚法》并没有赋予其他行政机关制定所谓办法或者实施细则之类的规定。那么，该如何界定“数额较大的罚款”？笔者认为在原则上应当考虑两个原则：一是相对权利人保护的原则。鉴于行政处罚公平机制的需要，对相对人的保护应当尽可能地扩大，给予相对人尽可能多地陈述和申辩的机会。基于这种考虑，应当尽可能地把“数额较大”的标准定的低一些；二是行政效率原则。行政效率原则的含义是行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。⑶在此基础之上，考虑《行政处罚法》的整体性，可以采取以下的方式：一是由全国人大常委会授权地方各级人大或者授权国务院制定数额较大罚款的权力，改变目前这种政出多门的无序局面??就拿北京市和证监会对个人的处罚幅度相比，1000元和5万元，整整相差了50倍！二是要考虑《行政处罚法》关于简易程序处罚的规定，《行政处罚法》第三十三条规定对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款的行政处罚的，可以适用简易程序。这种规定体现了无论是否经营行为，仅仅针对公民和法人或者其他组织简单的分类方法，通俗易懂。对听证程序中的罚款仍然可以沿用这样的分类法。在数额上，要存在简易程序和听证程序的明显差别，根据我国现在的国民收入状况分析，二者相距10倍较为合适，即对公民处以五百元以上、对法人或者其他组织处以一万元以上罚款的行政处罚的，应当适用听证程序。

二、限制人身自由是否需要听证的问题

《行政处罚法》第42条第二款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”治安管理处罚条例——包括现行的《治安处罚法》仍然没有规定作出治安行政处罚决定需要听证。“实际上也就是将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。限制人身自由的行政处罚是行政处罚中最为严厉的一种行政处罚，较大罚款都在听证之内，而将其排除在听证之外，从逻辑上讲，是难以成立的。从现实生活中反映出来的问题看，一些公安机关滥用行政拘留的情况相当严重，没有程序上的公正，很难扼制这一权力的滥用，笔者认为亦应将限制人身自由的行政处罚纳入到听证范围之列。”⑷“行政处罚关系到当事人的权利和义务及责任，原则上都应听政。但是，在某些情况下，可免除听政或应禁止听政，免除听政的情况主要有：（1）在紧急情况下，或为了公共利益有必要立即裁决的；（2）如果举行听政将难以遵守对裁决有重大关系的期限的；（3）行政机关将拒绝当事人的请求，而且对当事人在申明中的事实陈述，没有不利或作不同认定的；（4）行政机关所作的大量同种类行政处罚；（5）行政过程中所采取的强制措施；（6）在规定期限内未提出任何异议的。如果有涉及国家机密或公共安全的情况，应禁止听政。”⑸这表明，对限制人身自由的行政处罚，应当举行听政。

但是，这样的原则性的排除方案，显然不是我国目前立法的方案。我国的行政处罚法对行政处罚的听证范围是采取限定范围的形式，“一是考虑公平与效率兼顾的原则，二是考虑我国国情。既保证行政机关处理行政处罚案件的效率，也注重行政处罚程序中的民主程序建设。”⑹

从目前我国《治安管理处罚法》的规定内容来看，许多的行政拘留涉及的违法行为并不是必须当场或者立即需要拘留的。所以，对行政拘留的行政处罚进行听政并不影响行政机关的行政效率。反而，会促进公安机关依法行政，提高工作效率，增强证据意识，确保相对人的合法权益。有利于社会的和谐和进步，防止权力滥用的现象。

三、听政之后行政机关能否继续调查

《行政处罚法》第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。从该规定的字面文意来理解，行政机关在举行听政之后，就应当作出决定，这个决定按照《行政处罚法》第38条的规定，有行政处罚、不予行政处罚的两种决定。同时，为了监督行政机关依法办案，该条同时规定了“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”和“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”两个约束性的规定。但是，该条的适用的前提是什么呢？是“调查终结”。也就是说，听政结束以后，行政机关不能以事实不清，证据不足，需要重新调查或者补充证据为由，继续展开对当事人的调查。这就要求行政机关下拟作出行政处罚之前，在听政程序举行之前，一定要充分对违法行为进行调查，做到胸有成竹之后，再通知当事人是否举行听政。“案件调查终结后，应当由承办人员汇报案情和处理意见，同时应当举行听政。”⑺

但是，也有不同的意见。有人认为，主持听证的机关在听证结束后，可以开始调查，核实有关证据材料。如果主持听证的机关经过调查后，认为事实并不清楚，那么，法律一般都应同意再次进行听证，制止主持听证的机关认为无须再听证之必要。⑻

笔者认为，为了体现保护相对人合法权益的基本原则，不能让相对人多次处于听政的紧张准备状态。行政机关在处罚之前，告知相对人进行听政时，就说明行政机关已经充分地调查，只是需要听取相对人的意见和证据。这和行政许可等听政又有本质的区别。所以，听政只能进行一次，并且听政结束后，行政机关不得继续调查，只能就听政后的状况进行行政决定，督促行政机关在作出行政处罚之前审慎、尽职。

四、听政笔录的法律价值

听政笔录涉及当事人和行政机关双方的意见和对证据的确认与否认，在认定当事人是否有违法事实和行政机关拟进行的行政处罚是否有法律依据等等方面具有重要的作用。但是，行政机关能否把听政笔录作为证据使用呢？听证笔录对行政机关作出行政处罚的决定有无约束力？相当多国家的行政程序法对此作出了规定，主要有两种态度：一是美国行政程序法坚持的案卷排他性原则??指行政行为只能以案卷作为根据，即以经过听证记录在卷的证据为事实根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未质证的证据为根据，行政认知除外，行政机关的决定必须根据听证会的案卷作出，不能在案卷之外，以行政相对人不知道或没有在听证会上论证的事实作为根据，否则行政决定无效；二是日本、德国、韩国、瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作为根据。行政机关在作出决定时，应斟酌听证记录，然后作出行政决定，如日本行政程序法第26条就规定，“行政机关为不利益处分决定时，应充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见。”⑼“个人、组织有权陈述意见，执法者必须认真听取，记录在卷，并作为处罚决定的重要根据。”⑽“听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据之一；也是当事人不服行政处罚决定提起行政诉讼时，行政机关向人民法院提供的证据一。”⑾我国《行政处罚法》没有具体规定，各部门的规定也不一样。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第十二条规定：“听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，向行政机关负责人提出书面意见。行政机关责人应当根据听证主持人的意见和听证笔录，依法作出行政处理决定。”由此可见，听证笔录只是行政机关负责人作出行政决定的根据，和听证主持人的意见一样，不能作为证据使用。《上海市行政处罚听证程序实施规定》第二十六条（听证笔录的效力）则明确规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”

笔者认为，听证只是行政处罚特殊情况下的一个必经程序，听证笔录只是重点证明行政机关和行政相对人对拟作出的行政处罚的合法性、证据效力等等进行质证和辩论的过程，它相当于法院审判过程中的庭审笔录。它只是对证据的效力发表意见的记载。而对于行政处罚依据的事实，还是靠行政机关调查的证据进行确认。如果行政相对人对违法行为没有异议，也是行政机关取证后，行政相对人对行政机关的证据没有异议，行政相对人的违法行为是通过证据确认的，而不是靠行政相对人的自认确认的，在一般行政处罚程序中的听证程序中是不能适用自认规则的。这和民事诉讼中，在指控人不提供证据的情况下，对方自认从而确认指控事实的认证方法截然不同。听证笔录对行政机关的约束力表现在行政诉讼中的对具体行政行为的审查范围上，即行政机关在行政诉讼中不得举出超出听证笔录中向行政相对人出示并且质证、辩论过的证据。所以，听证笔录只是证明一个过程，充其量属于程序性证据，而不是行政机关进行行政处罚的实体性证据。

「参考文献

⑴孙琬钟江必新主编《行政管理相对人的权益保护》p160

⑵支馥生主编《行政法教程》武汉大学出版社1991年版p344

⑶徐继敏著《行政证据通论》法律出版社2004年版p170

⑷孙琬钟江必新主编《行政管理相对人的权益保护》p160－161

⑸支馥生主编《行政法教程》武汉大学出版社1991年版p345

⑹最高人民法院行政审判庭编写《中华人民共和国行政处罚法释义与讲座》警官教育出版社1996年版p84

⑺同⑸

⑻应松年等主编《行政处罚法全书》中国社会出版社1996年版p72

⑼徐继敏著《行政证据通论》法律出版社2004年版p189

海关行政处罚实施条例释义范文

[关键词]海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运

作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、

顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。

一、自由裁量权的存在及负效应

何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。”有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。”“我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力”等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。

面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷

尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的

法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。

行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。

滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。

二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现

自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：

1、对事实要件认定的自由裁量。

海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。

2、判定情节轻重的自由裁量。

所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。

在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”

3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。

我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。

对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：

第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”

第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”

第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”

此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。

4、选择行为时限的自由裁量。

海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。

三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义

如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。

要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：

1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。

2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体

及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。

3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无

限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。

应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。

四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制

法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：

1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。

2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。

3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。

完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：

1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。

情报公开制度公开了行政主体据以作出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。

2、告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。

（1）表明身份程序。表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，对表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，防止他超越职权、。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基础。

（2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体没有履行该项义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。行政教示制度的具体内容至少应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几个方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种灵活的程序行为，口头或书面的方式都可完成。但个体选择哪一种方式，要结合当时的主客观情况，作出最有利于相对人、最能达到教示目的选择。教示的时间，可以根据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进行。

（3）行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在作出行政处罚决定时，应向相对人说明行为的合法性和合理性的理由。前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的具体内容至少应包括：适用范围，说明理由的时间、方式、内容、质量要求，说明理由之瑕疵及其后果等几个方面的内容。

行政行为说明理由制度要求行政主体在作出对相对人行政处罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。

3、回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为的过程的制度。回避制度最早源于英国普通法的自然公正原则中“任何人不得作为自己案件的法官”的规则。对于控制行政处罚自由裁量而言，回避制度意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性。因此，在行政处罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。

4、听证制度。听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。

5、时效制度。时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条，可见，时效制度在行政活动中的重要性。

6、海事机构内部监督制度。除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能因为行政不当不属于违法就不予追究。规范海事行政处罚自由裁量权，同时要靠行政机关内部操作来解决。海事机构可在内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的一些因素以及这些因素的具体标准。《行政处罚法》第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，海事机构可根据上述基本因素、各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政处罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；海事机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。

此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的错位起着一定程度的控制作用。

上述各种制度将从不同的角度、在不同的环节上对控制海事行政处罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应互相配合，方能达到有效控制之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，正确行使行政处罚自由裁量权。

[参考文献]

[1]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。

[2]王名扬：《美国行政法》，法制出版社1995年版。

[3][英]威廉.韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版。

[4]季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。

[5]游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，《中国法学》1990年第4期。

[6]王海东主编：《国际国内海事法规全书》，山东人民出版社1993年版。

海关行政处罚实施条例释义范文

1揭开宪法环境条款的面纱

1.1宪法环境条款的内涵

要明确宪法环境条款的内涵，首先需要明确环境的定义。在《辞海》中，环境的概念为环绕所辖的区域或围绕热内生存和发展的各种外部条件和要素的总体。可见，环境的概念非常广泛，不仅包括自然界现实存在的天然或人工环境，而且还包括影响人们思想以及成长的人文环境。法律对环境进行定义的目的是为了对环境加以保护，其显然是环境的一个下属概念，并且这一概念将会因人们所生活社会的不同而不断变化。根据周珂教授的观点，这一概念的确定要受到三个因素的影响，分别是：一、科学之可能性;二、经济发展之必要性;三、法律之可操作性。笔者在赞同周教授观念之余，认为目前法律上环境概念的确定最重要的是法律之可操作性。当下中国不断在加强环境立法，但是在环境行政执法环节往往难以跟上立法的步伐，导致大量的环境立法难以有效实施。法律的生命力在于实施，如果环境行政执法频频遇挫，在环境利益受到损害的公民面前难以发挥其作用，再完美的环境立法也将不仅失去其原来的光环，其后果不仅仅是法律权威性的降低，更重要的受到损害的公民利益难以获得其应有的补偿。

本文中所讨论的环境是指法律所调整的天然存在的空气、土壤、水等环境因素构成的生态环境。为了对我们所生存的生活环境和生态环境进行保护，宪法环境方面做出了概括式规定，开启了环境保护立法的大门。我国宪法环境条款主要是指在宪法中，对构成环境的特定要素的一些规制性条款以及对生活环境和生态环境的保护性条款，这些条款是我国环境立法的立法基础与立法依据，并在环境行政执法中发挥着重要作用，指导着环境行政执法在实践中的应用。宪法环境条款体现了宪法中要求环境保护的价值，其可以被认定为我国的一项基本国策。同时，《中华人民共和国环境保护法》第四条明确规定：保护环境是国家的基本国策。基本国策一般是指一个国家为了本国综合国力的提高,结合本国的国情所制定的一系列发展政策。陈新民教授根据宪法条文的效力作用分为方针条款、宪法委托、制度性保障与公法权利。在对宪法条文进行分类的过程中，陈慈阳教授根据该宪法条文对于宪法秩序之作用，将宪法条文分为：1.权限规范2.创造性规范3.程序性规范4.宪法修改规范四种类型5.规范性规定6.基本权规范7.制度性保障规范8.国家基本原则的规范9.国家目标设定规范10.宪法委托性规范11.其他。陈海嵩教授将基本国策条款分为三种情况进行讨论：方针条款、宪法委托、国家目标条款。在此基础上，笔者将环境条款的基本国策性质从两方面进行讨论。第一种是方针条款。这里的方针条款是指的宪法中国家对相关政策的宣示性质的条款，对于国家权力机关没有规范效力，即没有法拘束力。第二种是国家目标条款。这种宪法上的国家目标条款指的是一些具有拘束性的宪法规范，与之抵触的法律就构成违宪，其内容在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向，这些目标设定的位阶高于一般政策目标。而我国的宪法环境条款可以说是我国基本国策之下的一项国家目标条款。而国家目标条款为了保障国家目标的实现，结合三权分立的理论，有着多方面的内涵。一方面，这种国家目标条款主要表现形式是宪法委托，即由立法者在宪法内，规定由立法者有所作为的指示。虽然宪法条款拘束了立法者的立法行为，但是手段上如何实现该宪法目标是立法者的权限与自由。另一方面，这种国家目标条款除了对立法者加以约束之外，还对司法和行政机关加以约束。要求国家司法机关在审理案件时应当依据宪法条文规定的该项国家目标条款或者在适用法律时不违反该项条款之精神，行政机关应当在国家目标条款范围内做出行政行为，做到依宪释法，防止滥用职权。

1.2宪法环境条款的内容

我国宪法环境条款对环境的保护主要是从影响我们生活的各种因素中展开的，其不仅包括对地球上有限自然资源归属的宣示以及对这种资源的合理利用进行规制，而且还包括对环境进行保护的义务性条款，既包括针对国家的国家义务性条款，又包括针对公民的义务性条款。从文章上述对环境概念的说明以及对法律中对环境的规制范围的限制，来确定我国宪法中的环境条款。在此定义下，我国宪法环境条款主要有第九条、第十条和第二十六条。针对这三个条文，主要分成两组来理解，第一组是宪法第九条第一款和宪法第十条，第二组是宪法第九条第二款和宪法第二十六条。对这两组进行分类的依据并不是根据宪法条文规定的客体的不同，而是针对宪法条文的性质来进行分类。宪法第九条第一款和第十条作为第一组是对我国自然资源的说明以及其归属的确定，宪法第九条第二款和第二十六条作为第二组是为了对我国的环境进行保护而课以国家以及个人的义务，笔者将第一组称为说明性宪法环境条款，将第二组称为义务性宪法环境条款。说明性宪法环境条款主要是宪法对相关自然资源的归属以及利用方式等进行了说明的条款，类似于宣示性条款;义务性宪法环境条款是指宪法中明确了某主体拥有某项义务的与环境有关的宪法条款。笔者以此种方式对宪法环境条款进行分类旨在对宪法中的国家的环境义务进行明确，在环境立法的背景下，寻找环境行政执法的有效路径。

宪法第九条第二款规定的是关于我国自然资源的利用以及禁止事项，可以分为两个部分来理解。前半段国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。分析其性质，可以归结为国家的义务性条款，此条款所规定的国家义务可分为两个方面：一、国家对自然资源的保障，第二是国家对珍贵动植物的保护。与此同时，针对自然资源的使用方式，宪法开辟了行政法上之合理行政的立法之源，针对自然资源的使用，要求做到合理利用。除此之外，第九条第二款还规定了个人和组织在环境保护方面的义务，即禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。宪法条款第二十六条前半段规定了国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。根据其性质来判断，规定的是国家的环境保护义务，属于国家义务性条款;从其保护的环境范围分析，并不仅限于公民的生活环境。究其原因，是因为根据生态时空有宜律，虽然每个区域中的生活环境具有一定的特定性，但是这种特定性并不是永恒不变的。影响人类生活的环境不仅仅包括公民得意安居乐业并生活在某一区域的生活环境，而且还包括更广范围甚至整个生物圈的生态环境。当作为造物者的人类实施某一行为，并作用于环境时，所带来的影响虽然不会像蝴蝶效应那样夸张，但是人类必将会根据这一行为而受到不同的影响。后半段的国家组织和鼓励植树造林，保护林木则属于倡导性条款。全球气候变化是我们共同关注的一个问题，温室气体排放导致的全球气温升高，而植物的光合作用则可以吸收大量的二氧化碳，因此，这则倡导性条款面临世界性难题的解决，需要公民个人以及各社会阶层团体的共同努力。

2宪法环境条款在执法中的适用方法

正如波斯纳所说宪法创制者给我们的是一个罗盘，而不是一张蓝图。宪法环境条款的作用也在于此，它只是环境保护体系中的浓墨重彩的一环，起到了一个罗盘与铰链的作用，至于环境保护蓝图的展开与构建则是部门法的任务。环境行政执法不仅需要依据部门法中现有的法律规范，作为国家行政机关，依照《中华人民共和国宪法》序言中的规定，负有维护宪法尊严以及保证宪法实施的任务，这就要求环境行政机关在适用法律、行政法规、地方性法规以及规范性文件时应当遵循依宪解释的解释方法。

2.1环境行政执法的概念

要明确宪法环境条款在环境行政执法中的运用，首先需要明确环境行政执法的概念。环境行政执法的概念学界有着不同的观点。有学者认为:环境行政执法是指国家环境行政机关及其工作人员执行环境法的活动，包括依法进行环境监督管理的行政行为和依法解决环境纠纷的环境行政调解、环境行政仲裁、环境行政裁决和环境行政复议等行政行为[7]。也有学者认为：环境执法是环境保护行政主管部门或其他监督部门在各自职权范围内，依照法定的权限和程序行使其权利和履行其义务的活动。不同的学者对环境行政执法概念具有不同的解析，但其本质并无较大差异，都是指环境行政主体，依照一定的程序，在行政权限范围内，执行关于环境方面的行政法律法规的活动。通常，这种环境行政主体由法律规定，其环境执法行为产生一定的法律效果，并承担法律责任。笔者认为，环境行政执法涉及到环境法领域和行政法领域，是包括环保局在内的环境行政执法机关在运用国家赋予的行政职权，依据相应的行政法律法规，做出行政行为的活动。并且，行政机关行使行政权应当在所适用的法律规范文义范围之内，遵循一定的解释方法与论证方法，不得超过行政机关的执法权限，不得有损公民的尊严，并不得与立法目的相违背。

2.2从部门法中寻找依据

部门法中的具体的环境条款在环境宪法领域可以作为宪法环境保护价值进入环境法领域的一项承接规范。因此，在对宪法中的环境条款进行解释时，必须从部门法中寻找法律依据。环保部门在针对一项具体案件做出行政决策时，首先需要考虑的是现有的法律依据。而这些现有的法律规范必然需要符合宪法并不得与其精神相违背。由于宪法的母法性质以及篇幅的限制，对基本义务仅规定的概括性的内容，没有具体的内涵，需要立法机关对基本义务进行精细化。同时，为构建一个完整的环境保护法律体系，我国有民法、刑法、行政法中都有关于环境保护的相关规范，同时，我国还有专门的《中华人民共和国环境保护法》，以及各种自然资源保护法和污染防治法。民法中除了现有的《民法总则》第一百二十四条规定的对违反国家保护环境防治污染应当承担侵权责任的规定，正在倡导的绿色民法典要求在民法总则中加入修复生态环境，这意味着当环境利益再次受到损害时，不仅要求污染者根据公民的损失状况对公民进行赔偿，而且还要求污染者应当对已破坏的生态环境进行修复或还原。污染者承担的责任将可能并不限于原来的损失的两倍。《物权法》中涉及到物的所有权分割以及使用权，第四十九条规定了中国的野生动物之资源。《刑法修正案八》对原来刑法的第三百三十八条做出了修改，一方面扩大了环境污染罪的入罪范围，另一方面更改了这一罪名，罪名从原来的重大环境污染事故罪改名为污染环境罪。行政法中的《行政许可法》第十二条有关于涉及到环境生态保护的设定行政许可的规定，《环境保护行政许可听证暂行办法》做出了进一步的规定;而且，环保部公布的《环境行政处罚办法》，对造成环境污染给予行政处罚做出了细致的规定。环境行政合同的运用以及普及和行政补偿制度的建立将会进一步对我国的环境污染防治以及治理做出贡献。

除此之外，我国还有专门的环境保护法律，首先是全国人民代表大会常务委员会在1989年通过并在2014年4月24日再次修订的《中华人民共和国环境保护法》，这部新出台的《环保法》将保护环境提高到基本国策的重要位置，促进了环保信息化、科学化，专门对农业生活垃圾做出了规定，加强行政公开和公众参与，并加重了政府机关以及环境保护部门主管人员的行政责任。为了克服地方保护主义，例如杭州淳安、衢州开化、南京以及贵州和四川等地将当地的政府政绩与GDP指标剥离，从而加强当地政府等行政机关的监管。针对我国的环境资源，行政机关行政行为时还可以参考我国的《土地管理法》、《破产资源法》、《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《水法》等，在特定领域，还有《中华人民共和国海洋环境保护法》，进一步加强海洋生态红线的确立，并对海洋各区域加强管理，确保科学使用海洋生态功能区。为了应对经济发展带来的环境破坏，还有《中华人民共和国可再生能源法》?针对我国目前的经济发展中的生态保护，环保部办公厅在2016年10月28日关于印发《全国生态保护十三五规划纲要》的通知，号召在十三五经济规划期间，进一步加强生态建设。

2.3遵循依宪解释的解释方法

在讲话中提到依法治国，首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。在环保行政执法中，行政人员在根据现有法律法规做出相应的行政行为，当依据现有的行政法律规范可能会做出有损公民利益之行为时,应当对其进行宪法解释，正如萨维尼所言：法律未经解释不得适用。宪法解释就是宪法的具体化，我国宪法中对环境资源以及保护做出了相关规定，这就要求环保部门等行政机关在适用相关的环境法律法规时应当依据宪法的规定和精神来进行解释。正像魏德士所说：任何法律适用者都应当注意到方法问题是宪法问题，因此，环境行政执法中在适用法律条文时，也应当做到合宪性要求。同时，这种要求应当在追求行政效率之外，不仅应当做到与宪法环境条款的要求不违背，同时还需要符合宪法中关于公民基本权利的要求和价值，将宪法的基本原则与基本价值贯穿于环境行政执法的每一个过程之中。

首先，这是由法律体系中宪法的地位所决定的。在国家法律体系中，宪法具有最高位阶性，具有最高的法律效力。这就要求各个部门法的制定都不得与宪法相违背，如果抵触则无效。环境法作为宪法之下的部门法，其内容包括污染防治领域和生态与资源保护两个领域，当环境法的适用与宪法的精神相冲突时，需要进行依宪解释，这种依宪解释并不必然认定这项条款无效，形式上仍然维持此项规范的整体效力，仅仅是认定该规范与宪法相违背之处无效。同时，依宪解释的目的并不仅仅是为了该项条款的正确性，而是为了该项条款在适用时能够做到合理，从而在更大限度范围内保障公民的基本权利。因此，环境法上的依宪解释首先意味着环境法中的各项规定都不得与宪法的精神相违背，其次，还需要在适用中依照宪法的精神做到合理行政。

其次，依宪解释意味着当行政机关的一项行政行为侵犯到重大公共利益、公民的基本权利或所执行的环境法规未能妥善保护公民的环境法益时，需要用符合宪法的精神来对行政机关做出行政行为的依据进行解释。公民的权利自由对政府的权力和权威具有较大的依赖性，而如何在执法中保障公民的自由将需要宪法这一公民权利书的保障.同时，环境行政执法中的依宪解释也意味着政府以及环境保护行政机关有义务依照宪法中关于环境条款的相关规定来做出一定的行政行为。环境保护行政部门应当保证公民参与环境许可听证，并保证在做出重大环境决策时征求公民的意见，及时公布建设项目的环境影响评价报告书或环境影响评价报告表，并接受公民的批评与建议。因此，环境保护行政部门在行政行为时就有可能侵犯到公民的知情权、参与权与监督权等权利。此时，如果环境保护行政部门做出的行政行为不符合法律依据，则无效;如果环境保护行政部门做出的行政行为有法律上的依据，则此时应当对该法律依据进行宪法解释。即用宪法的精神来对该条款进行解释，使得此项环境法律条款与宪法条款的基本精神相一致。并且，根据我国的宪法中环境保护的理念，2015年1月1日实施的新的《中华人民共和国环境保护法》中，针对国家在环境保护方面的义务做出了新的规定，这主要表现在对政府责任的落实、环境执法中的环境影响评价制度的完善、环境信息公开、行政处罚力度的加强等方面，而在环境行政执法中做到依宪解释则是保证有效实施这一新环保法的有力办法。再次，环境行政执法中的依宪解释要求行政机关应当在个案中进行。例如，环境行政执法机关在做出环境行政处罚时要结合个案，充分地考虑到污染者的污染行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，并结合污染者的过错程度、具体违法方式或手段、危害的具体对象、初犯还是再犯、改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等，还要求行政机关根据个案的不同做出不通过的依宪解释。在环境行政执法机关在个案中适用依宪解释的同时，这种依宪解释还将受到司法机关的检验。行政机关在不超越行政职权并符合法律目的地在行政权范围内依照法律的规定做出行政行为，仍然需要接受司法者的再次检验。当公民针对自己受损的环境法益提起行政诉讼，司法机关需要在依照宪法中规定的环境条款所体现出来的宪法精神来对相关案件利益进行衡量。在具体的操作中，需要行政机关行政行为时，对现有的环境行政法律的多数解释中，优先选择符合宪法的原则，并在此原则的指导下做出行政行为。

3环境行政执法依宪解释的限制

依宪解释应当受到一定的限制。在实务中，行政机关在作出行政行为时除了依据相关的法律、法规，更多的是依据相关行政部门作出的行政规范性文件以及行政命令。而这些行政规范性文件以及行政命令由于其制定和修改程序都较为简易，并且条文内容多是针对法律法规的规定作出的具体的规定，这些具体规定就有可能直接影响到公民的利益衡量标准，因此在制定这些行政规范性文件以及行政命令时应当做到符合宪法精神，行政机关在行政行为时不能仅仅为了追求行政效率的提升，而且需要在依宪解释的背景下作出的具体规定将会在更大程度上符合合理裁量。

3.1符合环境立法目的

拉伦兹认为：法律解释的最终目标是探求法律在今日法秩序的标准意义。而对于一个现代民主法治国家而言，基本权利的保障就是宪法制定的最终目的，这不仅是宪法秩序的重要构成部分，而且还被公认为实现公平正义的最重要的指标。而且，这种基本权利的存在要求国家包括行政权在内的各项权力，应当对公民的基本权利作出最大的尊重。在环境行政执法领域，环境行政执法机关作出依宪解释要符合法律目的。其含义是指环境行政机关所适用的环境法规范应当保护一定的环境法益，并体现一定的环境法价值。根据其面对的主体来划分，可以包括个人、社会和国家三个层面。

首先，针对公民个人，依宪解释要求做到保护或限制公民的权利或利益。宪法作为公民权利的保障书，其最根本的目的就是对公民权利的保障。但是这种保障并不是绝对的，在某些情况下，当公民的个人利益与个人利益或个人利益与公共利益之间发生冲突之时，就需要对公民的基本权利进行限制。其次，针对社会层面，应当符合公共利益。凡法律的正当性，以及法律的权威性，都建立在追求公益的前提下]。公共利益是相对于个人利益而言的，是指不确定多数人的利益。公共利益的这种不特定性不仅表现在利益内容的不确定性，同时也表现在受益对象的不确定性。公共利益一方面表现为对公民权利的保障，同时，其可称为限制公民基本权利之理由]。公共利益之所以可以成为限制公民基本权利之理由，在很大程度上是因为其本身代表着更多一部分理性个体的利益。再次，针对国家层面，应当符合民主与法治的要求。民主是一种社会管理体制，其要求社会成员能够直接或间接地参与一定的决策过程。我国的已经建立了环境行政听证制度，该制度的建立为公民参与环境行政决策提供了良好的平台，在环境听证制度过程中发挥公民的参与作用，有利于环境决策的科学性以及民主性的提高。而法治则要求环境行政机关的行政行为应当严格在法律职权范围内。

3.2遵循个案中的利益衡量原则

在一个法治国家，行政机关在作出行政行为时，不仅需要依照现有的行政法律规范，还需要在法律范围内进行利益衡量。行政机关工作人员如果仅仅依照法律，而无自由裁量的权限，不仅不利于行政效率的提高，而且由于法律的滞后性也不利于行政案件的解决。根据学界的通说观点，在环境保护进程较早的美国，在《国家环境政策法》中早已确立了利益衡量。依宪解释之所以遵循利益衡量，是因为宪法的整体性原则使得这种利益衡量需要在利益之间进行斟酌，从而使得相互冲突的法益能够发挥到最佳功效。因此，行政机关的行政裁量应当遵循利益衡量的原则，从而取得更好地效果。如在最高人民法院2016年公布的兰州公司与兰州环保局环境保护行政处罚指导案例中，兰州市七里河区环保局对兰州天然物化学工业公司进行了突击检查，并在法律范围内，运用行政裁量权对该公司进行了行政处罚。这个案件的争议焦点之一就是兰州环保局对兰州公司作出的环境行政处罚的程序合法性以及环境行政裁量权的运用。针对程序方面，因为环保局遵循听证程序告知了兰州公司享有听证程序的权利，而且组织进行了听证，仅仅是因为处罚依据从《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条更改到第二十七条，并未剥夺兰州公司的陈述、申辩和申请听证等程序方面的权利。兰州市七里河区环保局在裁量权的运用方面，依据环保部公布的《环境行政处罚办法》第六条的规定，根据该案件中兰州天然物化学工业公司所造成的环境污染所带来的社会影响，并结合该公司的行为方式以及过错程度进行了行政处罚。兰州七里河区环保局在法律规定的符合范围内，运用自己的行政裁量权，对兰州公司做出了责令改正和28000元的罚款。因此，兰州中级人民法院驳回了兰州市天然物化学工业公司针对兰州市环保局的上诉请求。可见行政执法中依宪解释方法的运用需要根据个案情况，对相互冲突的法益之间进行利益的衡量，然后作出环境行政执法行为。这种依宪解释的解释方法如下:首先，依宪解释的解释方法根据其本身的特性需要根据个案来作出具体的衡量，而且，针对环境行政执法机关，需要面对具体的个案作出相应的行政裁量。因此，在每一个案件中做到依宪解释的利益衡量将是我们的执法要求与执法目标。在环境执法领域，由于现实中环境问题的复杂多样性以及环境法律规范的宽泛、抽象性，一方面针对具体的案件没有具体适用的法律依据，另一方面是大量的不确定的概念。根据陈新民教授的观点，不确定法律概念，是指法律条文中一些不太明确的法律用语，使得行政机关以及司法机关需要根据案件的实际来确定。例如，环境行政处罚办法第六条中对当事人过错程度、社会危险程度和处罚程度等不确定法律概念的确定。这些因素的出现，导致了环境行政机关需要运用行政裁量权在个案中进行权衡，运用依宪解释的方法来解决这一问题。

其次，这种利益衡量原则要符合一定的比例。利益衡量原则要求行政机关作出的行政行为所保护的法益与所限制的法益应当符合一定的比例，不得过度侵犯到一方的利益。此处的比例，应当根据不同的个案进行具体的权衡。一般的，在环境行政机关针对一个涉及到环境污染的案件，作出环境行政行为时，将会涉及到三方的关系，即污染者行政机关受污染者。首先，在污染者受污染者之间，双方具有民事侵权法律关系，当污染者以排放废水、废气或制造噪音等方式使得受污染者的环境利益受损时，受污染者可以直接以自己的生存权、健康权和财产权等个人可以直接行使的权利来使自己的环境利益得以补偿;其次，在污染者行政机关之间，双方是行政法律关系，比如行政许可法律关系(污染者在作出污染行为之前往往需要向行政机关申请行政许可来获得一定的资格)、行政处罚法律关系(当污染者的排污行为违反了行政处罚法的规定，行政机关对污染者作出行政处罚)等;再次，当环境行政机关的对污染者之间的行政许可行为或者未履行行政职权从而导致污染者的污染行为侵犯到受污染者的利益时，在行政机关受污染者之间，受污染者享有请求行政机关排除污染影响的权利，如果当行政机关没有依法履行行政职责，或者行政机关的行政行为不符合程序上的要求而侵犯到公民的利益时，双方可能会建立起行政诉讼法律关系，受污染者就可以通过行政诉讼来保护自己的环境利益。

再次，这种衡量应当具有正当性。日本田村悦一学者认为行政机关行使行政裁量权时应当考虑基于公益的考量，这一公益类似于我们此处所说的正当性[26]。正如形式正义(严格依照规则来推理，不违反法律规定)与实质正义(更强调个案正义、执法的正当性与合理性)之间的关系那样，在保证形式正义的同时而追求实质正义，行政机关行政行为合法性的最终追求应当是行政行为的正当性。依照依宪解释的方法，如果行政机关依据的行政规范性文件不具有正当性，那么就可以成为对抗此项条款的理由。环境行政机关在适用相关条款作出行政行为时，运用依宪解释的方法应当具有正当性。具体而言，这种正当性表现在以下两个方面：第一，当公共利益与私人利益发生冲突时，行政机关进行权衡应当具有正当性的要求。尽管行政机关行政行为时应当优先考虑到公共利益，但是在特定情况下应当考虑环境优先权。优先性的环境利益何时将会大于公共利益。第二，环境行政机关排除地方性施压。地方环境行政机关在行使裁量权时容易受到地方政府的施压，还容易受到利益的诱惑。一般的，地方政府的业绩与当地的GDP相关联，即使该项目会对环境造成较大损害，也会迫于业绩的提升，给予污染者较大的容忍。同时，污染者为了在当地获得更多的发展机会以及发展资源，有可能会对行政机关以及行政人员加以贿赂，从而破坏了我国行政执法队伍的廉洁建设。