公有制经济的政策范例(3篇)
公有制经济的政策范文篇1
自StephenZeff(1978)在其“经济后果学说的兴起”一文首次正式提出会计政策(本文会计政策是广义的,包括会计准则、会计制度等)的经济后果以来,会计政策的经济后果不仅对实务界和准则制定机构产生了重大影响,而且也得到了学术界的高度重视。在某种程度上可以说,正是会计政策的经济后果使人们对制定会计准则的认识有了质的转变,使会计准则的制定理论发生了变革,促使会计准则的制定过程更加理性和成熟。由于会计政策经济后果的影响,当今美国会计准则的制定过程与其说是一项专业技术过程,毋宁说是一个政治过程。Zeff(1978)将经济后果定义为“会计报告对企业、政府、工会、投资人、债权人决策行为的影响。”
他认为会计报告能影响经理人员及其他人员所作的决策,而不只是简单地反应这些决策的结果。WilliamR.Scott(1977)在其《财务会计理论》一书中将经济后果定义为:“经济后果是一个概念,它是指尽管存在有效市场理论,但会计政策的选择还是能影响公司的价值。”他认为尽管在有效的资本市场中,只要公司对其所运用的会计政策作出充分披露,市场便会识破由会计政策变动所引起的盈余变化,并对之不作出价格反应,但问题是会计政策的改变会影响公司的利润,而公司利润往往又是制定各种契约最常用的依据,因此会计政策会涉及到公司的契约成本,这就可能影响经理人员的决策行为,改变公司的投资经营活动,从而影响到公司的价值。若这些影响是负面的,而且众多投资者受到影响,投资者就会给其政治代表施加压力,结果政治家也会对会计政策及其制定机构发生兴趣,使准则制定走向政治化。
会计政策之所以会影响经理人员的决策行为,产生经济后果,主要是公司盈利常被用作制定企业各种契约的依据。譬如,就经理人员的红利计划而言,最常见的计划是以盈利水平作为奖励依据;就债权人与公司所订的债务契约而言,通常会规定一个利息保障倍数,这样公司的盈利水平就直接关系到是否可能违约;对于一些垄断企业或受政府管制的公用事业企业,其产品或服务价格常受到政府的管制,而政府管制的依据通常是根据企业的盈利水平判断价格或费率的高低,经理人员为避免管制可能引发的管制成本常有意识地降低公司的盈利水平;工会要提高工人的工资水平,通常也是以公司的盈利水平为基础与资方进行谈判。因此对公司盈利水平有重要影响的会计政策受到各方面的关注,会计政策会产生经济后果就不足为怪了。西方国家对会计政策的经济后果极为重视,学术界不遗余力地对众多会计政策的经济后果进行了大量卓有成效的实证研究。相比之下,我国对会计政策的经济后果甚少谈及,研究更是缺乏,因此在我国是否也存在会计政策的经济后果,准则制定机构如何正视这一问题,西方国家的经历及研究成果或许能给我们借鉴和启示。
二、经济后果使美国会计准则的制定过程演化为政治过程
美国财务会计准则委员会(以下简称FASB)在1976年颁布的第13号财务会计准则公告(以下简称SFAS13)将资本租赁业务由表外附注说明改为表内的负债项目予以披露。Imhoff和Thomas(1988)就此项会计政策对公司资本租赁业务及其资本结构的影响进行了实证研究。研究结果发现SFAS13确实对公司的资本租赁业务产生了不利的影响。SFAS13颁布实施后,资本租赁明显地转向经营租赁和非租赁性筹资,资本租赁占整个筹资的比重大幅下降,权益性筹资所占的比重明显上升,公司对SFAS13反应的程度与其以前在附注中披露的资本租赁的水平相关。SFAS13之所以会产生经济后果,是因为它将资本租赁由表外负债项目变成了表内正式的负债项目,由此迅速提高了公司的负债比率,从而增大了违反债务契约的可能性。为减少违约成本,公司管理者在实施第13号准则后,不得不减少资本租赁这种债务性筹资,增加发行股票这种权益性筹资,降低负债比率,以维持债务契约所要求的负债水平。
因此可以看出SFAS13的出台对企业管理者的筹资决策行为确实产生了实质影响,就经理人员而言,这项会计政策有经济后果。FASB在1977年颁布的第19号财务会计准则公告(以下简称SFAS19),将石油和天然气公司勘探油井的成本核算方法规定为有效努力法(简称SC法),取消了完全成本法(简称FC法)。SC法和FC法的区别在于前者要求将废井的勘探成本费用化,后者却将其资本化。因为会计核算方法的改变并不影响公司的现金流量,根据有效市场理论,这一会计政策的变更不会对股票市场产生影响。但经济后果学说却认为这一会计政策的变更会对石油和天然气行业产生不利影响,因为使用FC法的大多数是小石油和天然气公司,现在要求其改用SC法会降低其盈利,尤其对那些积极勘探油井的小公司更是如此,而更低的盈利对于小公司无疑是雪上加霜,由此会使其募集资本更加困难,从而严重影响其勘探能力和竞争力。鉴于SFAS19可能引发的经济后果,证券交易委员会(以下简称SEC)1978年在其第253号会计文告(简称ASR253)中声明公司可以使用SC法或FC法进行报告,这实际上又一次因经济后果使SFAS19成了一纸空文(在此以前曾发生过,见下文。)。
结果FASB不得不在1978年颁布SFAS25,恢复FC法。Lev(1979)运用事件研究法(eventsstudy)就SFAS19是否对股票市场产生影响进行了实证研究,结果发现SFAS19确实对原来采用FC法的公司的股价产生了显著的不利的影响,证实了经济后果学说,即SFAS19对投资者的决策行为产生了影响。这一研究成果的意义还在于它提供了市场对没有现金流量影响的会计政策也会作出反应的证据,由此进一步强化了会计政策具有经济后果的论点。关于投资税减免(InvestmentTaxCredit)的会计政策,曾引起政府对准则制定的干预。对于投资税减免的会计处理有几种备选方法:(1)将减税额通过抵销当期所得税费用直接计入当期损益;(2)将减税额直接冲减投资所得资本性资产的成本,然后在资产的有效寿命期内通过减少折旧费用分期计入各期的损益;(3)将减税额列为资产负债表的递延贷项,然后在相关资产的寿命期内分期计入损益表。这与方法(2)对损益表的影响是一致的,只是在资产负债表上的处理不同;(4)48-52法,指当资产以扣除投资税减免来作为其应计折旧的成本时,当税率为52%,公司实际节税只有减税额的48%,因此减税额的48%计入当期损益,减税额的52%作为递延贷项分期计入。
传统会计理论似乎不可能解决哪一种方法最好的问题,因为无论哪一种方法在理论上都符合收入与成本配比的原则。譬如方法(1),既然减税额是因为投资资本资产这一努力获得的结果,按照配比原则,减税额就应与这种努力相配比,作为当期的收入计入损益表。但同样配比原则也可以用于方法(2)、(3),即既然减税额是因某项具体的资本资产而获得的,那么它就应属于该项资本资产的整个寿命期,因此应在资产的整个寿命期内减少折旧费用或确认为收入,使这项资产产生的收入和成本配比。美国会计原则委员会(以下简称APB)在1962年颁布了第2号会计原则公告(简称APB2),对投资税减免业务规定只能采用方法(2)或方法(3)。会计政策的经济后果使会计准则制定机构面临一个窘境:会计准则制定机构不仅要从会计理论的角度制定准则,而且必须从经济后果的角度考虑准则的制定。之所以出现如此窘境,一个基本原因是按照财务会计模型及传统的配比和实现概念,除了能对相关性和可靠性之间的转换提出一些模糊要求外,并不能提供能清晰的描述应该采用什么会计政策的理论,这就为各种利益团体采取行动,争取有利于自己的会计政策打开了方便之门。正如Zeff(1978)所说:“会计准则的制定已成为一种政治过程,这一过程要求准则制定机构有‘精致平衡’(delicatebalancing)的能力,协调各方面的利益。”
三、经济后果及其对我国准则制定机构的挑战
有效市场理论预测对于不影响企业现金流量的会计政策变化,市场不会有价格反应,并认为关键是充分披露,一旦对所用的会计政策充分地进行了揭示,市场就会根据会计政策阐释公司证券的价值,而不会被会计政策所引起的利润波动所迷惑。但从本文所述案例可以看出,财务报表的三大用户———管理者、投资者以及政府确实对会计政策的出台和变更非常关注,尤其是管理者的反应程度更是令人惊讶,他们甚至对政府有关部门进行游说,以期望按自己的利益对准则的制定进行干预,这些案例充分说明了会计政策有经济后果。当前我国正在紧锣密鼓地制定具体会计准则,从西方国家制定会计准则的历史看,会计政策的经济后果对准则及其制定过程的演变起着举足轻重的作用,我国的会计政策是否也有经济后果,准则制定机构如何应对这一挑战,是我国制定适应社会主义市场经济体制要求的、公平有效的会计政策所必须正视的现实问题,亟待会计实务界和学术界探讨。
1.社会主义市场经济存在经济后果的动因。社会主义市场经济尽管在某些方面可能有别于资本主义市场经济,但是作为市场经济必有其共性,因此在我国也必然存在经济后果的动因,只是具体动因可能有所不同。在美国,会计政策之所以有经济后果,主要是鉴于红利计划、债务契约以及政治成本这三大假设(WattsandZimmerman1990),因为无论是红利计划、债务契约,还是政治成本通常都以公司盈利为考察的主要依据,由于会计政策对公司的盈利有直接影响,因此对公司经理人员的决策行为也会产生潜在的影响,进而影响到公司的价值。在我国,上市公司的奖励计划、债务合同往往也是以公司盈利作为制定依据,因此与美国类似,契约成本无疑成为会计政策经济后果的动因。但由于两国的政治环境不同,美国所谓的政治成本在我国就不一定存在,如果说在我国也有政治成本,则可能与美国的正好相反,即公司规模越大,政府越予以重视和扶持,公司经理人员的政治任务越重,政绩对其越重要,因此经理会想方设法利用会计政策做大盈利,而不存在受到政府管制的风险。此外,我国证券市场有其独特性,其监管政策与美国相比,带有更多计划经济的色彩,常以行政手段和具体的盈利指标(如净资产收益率)作为监管的依据,这可能给公司带来昂贵的管制成本(如争取上市资格、获取配股资格,被暂停交易等),公司为减少这些可能发生的管制成本,常利用会计政策操纵盈利水平。这些可能构成了我国会计政策有经济后果的特色动因。
2.经济后果的例证。我国的证券市场与美国的比较,市场有效性要低得多,在美国这样有效的市场中,会计政策的经济后果尚且存在,在我国尚未成熟的证券市场中,会计政策有经济后果似乎很难否定,1998年财政部颁布实施的《股份有限公司会计制度》,其三大减值准备(指短期投资、存货、长期投资三项减值准备)会计政策的经济后果就是例证。《股份有限公司会计制度》规定:三大减值准备会计政策对B股等外资股公司强制执行,对A股公司自愿执行。这一规定使三大减值准备会计政策的执行结果在A股公司和B股公司之间形成极大反差,统计数据(重庆国投研发中心1999。无论是那一种减值准备,A股公司的运用比例都远低于B股公司,这显然不表明这三类资产项目的质量,A股公司要远好于B股公司,而只是反应两类公司管理人员对三大减值准备会计政策态度上的差异,是自愿执行和强制执行政策所产生的结果。有人会认为只要公司披露三大减值准备政策的运用情况,市场就不会被这些会计政策所造成的利润差异所愚弄。但问题是:(1)我国证券市场的有效性是否能完全识别因会计政策不同而造成的利润差异尚未有实证结论;(2)大多数声明执行三大减值准备会计政策的公司含糊其辞,并未按要求详细列示计提减值的方法、提取的比例以及各项减值准备对会计利润的影响数,因此即使市场有效,也无法辨别会计政策选择对利润的影响数。因此会计制度区分不同公司执行三大减值准备的政策客观上加剧了证券市场信息不对称的问题,影响了市场对公司价值的判断力。正是鉴于这一政策的经济后果,财政部于1999年10月26日了《股份有限公司会计制度有关会计处理问题补充规定》(财会字[1999]35号)对原三大减值准备会计政策的规定进行了修正,废除了A股公司自愿执行的条款,规定所有上市公司都强制执行三大减值。
3.经济成分的多元化将驱使准则制定过程的政治化。经济后果学说要求制定具体会计准则应该多方参与,要认可准则制定过程是一个政治过程。由于会计政策具有经济后果,美国会计准则的制定过程已演化为政治过程,从APB2的历史也可以看出,会计政策的经济后果甚至危及到APB的生存,并促使FASB决策机构的人员构成具有广泛的代表性,尤其是准则制定涉及到的主要利害团体在FASB中均有其代言人。从某种意义上可以说,准则制定过程的政治化和民主化实际上已成为制定公平、有效的会计政策的制度保证。诚如Watts和Zim-merman(1986)在其《实证会计理论》一书中所说:“任何一个会计准则都是政治行为的结果。会计准则存在的理由就是在政治活动中获得成功的团体所给予的理由,如果其存在的理由是一种折衷的结果,譬如会计原则委员会有关企业合并的第16号意见书,那么所给予的理由就是一种混合的理由。”我国会计准则的制定体制与美国不同。在美国,会计准则由民间团体制定,讲究公认性,通过公认性达到权威性,而在我国,会计准则由政府制定,通过政府的权威性使会计政策达到公认性,两者正好相反。政府制定会计准则的优势在于权威性和高效率,但其缺陷是往往忽略会计政策的公平性,会计政策体现的是政府的意志,会计准则存在的理由主要是政府给出的理由。
传统上,我国制定会计准则更多地是从政府的立场出发,讲究企业利益服从国家利益,政府管理的需要高于企业管理的需要,国有企业的要求重于非国有企业的要求。但随着我国社会主义市场经济的发展,非公有制经济会越来越占据国民经济的重要地位,从理论上说,非公有制企业同国家的关系与国有企业同国家的关系有很大区别,前者的利益与国家利益并不完全一致,甚至会发生冲突。在非公有制经济的企业中,所有者与企业管理者之间的关系也与传统国有企业的模式有很大差别。这些经济成分的多元化和公司治理结构的变化将对我国会计政策的公平性提出挑战。正如Lev(1988)所认为,市场经济下的会计政策的公平性是其有效性的重要条件,而有效性则是解决信息不对称的基本途径,因此会计政策只有做到公平、有效才能促进市场繁荣。我国税务与会计的分离,已使会计政策的宏观调控职能大为减弱,关键是准则制定者要从单纯为政府服务变成为市场服务,这样才能为我国制定公平、有效的会计政策提供有利的环境。我国市场经济的发展必然会出现多种利益团体,譬如企业经理人员将来就可能形成一种利益团体,这些利益团体要求会计政策符合本团体的利益,因此市场经济越发展,会计准则制定者越需要协调各团体的利益,这就要求准则的制定要有一个充分程序(dueprocess),借助这一程序充分听取各方面的意见,更多地吸收各利害团体参与其中,体现公平的原则,否则会计政策的经济后果很可能影响会计政策的有效性,甚至危及准则制定机构的权威性。
四、结语
公有制经济的政策范文
关键词:政府公共政策公共管理
“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。
一、政府在市场经济中的作用
我们收集了当代市场经济国家的资料，其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济；欧洲(莱茵)模式：德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式：日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性（规律性）；又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性（差异性）。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。
在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率，通过市场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力，必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”，需要政府干预市场运作，并通过市场有效地配置资源。
企业是组织生产、配置资源的基本单位。无论公营企业还是民营企业，应具备的基本条件是：(1)企业产权边界必须明确界定，否则会因外部性的存在而造成资源浪费和“搭便车”等偷懒行为；(2)企业应有充分的自，包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利，并有权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预；(3)要以经营单位的个人财产或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政府有效干预的基本前提。
政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的，有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件)；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件)；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金；政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。
政府职能运行需要投入和消耗一定的资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一般有三种方式：税收(主要方式)、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。
市场是企业经营活动的舞台。市场经济中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场失灵”的干预，以及对公共部门的公益事业和少数公营企业的干预。政府对经济活动的干预有不可混淆的两个层面：
一是政府对宏观经济的宏观调控或曰宏观管理，指对经济总量(如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平)所进行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策和货币政策。从70年代后起，各国进行需求管理和调节的同时，加强了供给管理和调节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。
二是政府对微观领域的公共政策或曰公共管理，通过行政机构和行政法规对经济活动进行的干预，称为对市场中企业和私人微观行为的规制。英文regulation一词译为管制不如规制确切,因为它由政府出面干预，经过一个消费者、企业和政府之间的谈判、协调和讨价还价的过程，建立起针对市场供求双方的规则，纠正市场失灵，增进经济效益。具体地说，规制在下述情况下是必要与合理的：①规模经济，某行业如果存在规模经济，就适合独家生产，因为比多家生产的成本低，但要对其行为加以规制；②防止过度竞争，这时政府要制定最低限价而不是最高限价；③提供全面服务，要求公司以合理的价格向所有的消费者包括一些边远小社区的消费者提供服务，于是出现服务成本差异，需要用“补贴”的办法由公司内部调剂。要保证公司有能力维持内部补贴，就得由政府保护公司在其它地区赚钱，即需要政府为市场守门，对新进入者实行限制；④保护消费者和公司职工，防止他们由于信息不对称等原因被公司欺骗。规制的内容大体由两个部分构成：其一，对于市场机制能够基本发挥作用的领域(市场领域)，政府实施维护和促进竞争的政策，即反垄断政策(或称产业组织政策)，其主要内容是禁止垄断、合谋行为，限制不公正交易，限制企业过度集中等。其二，对于市场机制不能有效发挥作用的领域，如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域，实行经济性规制政策，即对自然垄断和公益事业等进行有关准入、退出、价格方面的直接管理。这两类政策可以覆盖全部产业。此外，在市场机制对某些领域可以形成“有效”资源配置，而从伦理道德上可能产生不良后果的(如)，还要实行社会性规制，如防止公害政策等。
二、公共政策和公共管理是政府部门调节市场的重要职能
市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共政策和公共管理，需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。
1.管什么？管市场——调节与企业经营和消费者相关的市场机制
1)限制垄断和促进竞争。制订反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争，而不反对现有的垄断企业，禁止的企业行为是：垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销，反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格，允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责，由于对跨行业垄断集团的限制较松，以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。
2)经济规制和社会规制。政府的综合与专业部门协调一致规制市场行为。美国政府的规制机构由国会立法建立庞大的规制体系，分为两大类：经济规制机构规制特定行业的市场进入、价格和服务；社会规制机构规制所有行业的某一方面，例如环境保护、职工劳动保护等。
经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病，各国政府一般采取授权人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责，目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格，而不破坏市场经济的效率。当行业性质因技术进步而变化和生产力发展到一个新阶段时，规制措施要相应改革。
社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。社会规制的目的是界定和维护财产权，对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况，政府通过立法司法予以规制。社会规制还要区分外部效应和内部效应，并比较保护措施的成本和效益。例如美国保护消费者权益的措施，对于外部效应造成的环境污染，国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案，并由环境保护局实施。而产品质量和劳动保护是基于内部效应，环境规制还要把外部效应内化，于是制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制。如食品、药物和化妆品法，由食品药物管理局负责实施；消费品安全法，由消费品安全委员会负责实施；工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责；在韩国由经济企划院协调各部门实施。
3)政府直接管理公用事业和公共产业，承担其资源配置，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施)，积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门)，优先满足社会目标，较少体现盈利目标。由于其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢，这类企业的直接经济效益偏低，致使政府财政(来自税收)负担很重。近年来，发达国家一方面精简政府机构，减少行政开支；一方面更加慎重地选择公共物品的范围，尽量减少垄断性公营企业的数量，并把一些公营企业公司化或私有化。
4)培育新兴产业和先进技术。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”，它是国家在发展的赶超阶段采取的经济政策。政府出面对产业间资源配置进行干预并扶植新兴产业，以帮助本国企业进行国际竞争，缩短经济现代化进程。19世纪中叶德国和美国曾对本国产业资本实行保护政策。二次大战后日本的产业政策，除了在一段时期内对进口贸易和外资引进实行全面控制，已不同于幼稚产业保护和萧条产业调整层次上的政策，而相似于欧美的“目标政策”，提出不同时期的“产业结构设想”，对一些特定产业重点扶植，给予减免税、优惠融资支持，促进了产业结构高度化；随着赶超过程结束，其有效性到70年代已经减弱。战后美国的国防政策成了实际的产业政策，还对不同产业实行差异税率，在一定时期对铁路、木材行业免税并给予政府补贴，对住房建筑和农业提供优惠贷款。但美国政府从未正式承认它有产业政策，而是从80年代起提出“技术政策”，并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策，对研究开发减税，鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、小企业创新计划和企业对研究开发的投资，通过发展高新技术产业不断获得新的国际竞争力。
2.怎么管？构筑法律基础，间接管理为主，完善企业发展环境
1)规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：①按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于全资公营企事业，包括公益性事业和自然垄断性公营企业，以社会目标为主，在一定程度上需要政府财政补贴或政策性补贴。在法律上，按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所有(国有)和各级地方(省和市镇)所有，与中央或地方财政预算体制挂钩，各级政府之间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。②按民法类的公司法管理：适用于非直接公营的、竞争性领域的一般企业，包括按公司法运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主，在市场机制下实行平等竞争，优胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构，市场法规指导企业的经营行为，政府部门依法加强执法监督。
2)发展基础设施，调整收入政策，健全社会保障体系。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系，建立起比较完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于投资。
3)对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点，以通产省对制造业指导“产业合理化”著名，通过与行业团体和产业界经常“沟通、劝说、交涉”，指出调整投资生产结构、提高效率的方法，鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合的研究开发组合。从50年代到70年代初，日本通产省制定“合理化计划”和“扶植计划”，纳入“扶植对策”的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤维、焦油工业等，尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了有效进展。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针，形成一套“刺激体系”，包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有：出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植，并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构，提供更优惠的贷款。
4)发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的83个工商会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁，有215万户工商企业和小经营者为其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道，70年代就有500多个。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”方式提出对策方案。
3.不管什么？政府部门不管一般企业的经营管理活动
公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩序；甚至由于和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”，这在西方各国政府并不乏见。“球场裁判”的政府行为理论，是说政府是市场“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者，市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。所谓“政府失灵”是：(1)政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、层次、力度，不仅没有弥补市场缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥。(2)政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够，或干预方式及预期选择不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作，因此要不断提高政府部门和官员的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避免，只有存利去弊，将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来，才能使市场经济有效运转。
三、各国政府在公共管理中不同的干预方式和规制改革
各国政府公共政策的内容和公共管理的方式，具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同而形成的差别；而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。
1.市场经济中各国政府干预经济活动的特点
美国实行“自由企业制度”，从18世纪起就有过国家干预主义思潮和经济自由主义思潮。战后40年代中期到70年代初期，凯恩斯的国家干预论还曾盛行，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。70年代以来，经济规制逐步减少，对健康和安全方面的社会规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统，战后经历了三个变动的经济发展时期：1945－1974年的强化政府干预时期，1974－1981年的经济自由化时期，1981年至今的交替变动的调整时期，在西方市场经济中是政府干预经济活动较多的国家。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”。战后日本的政企合作程度高于其它市场经济国家，政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。韩国由于市场基础较弱，政府部门的行政干预较多：通过市场的间接干预，用金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干预，是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。除了为企业提供信息技术服务，还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸易活动，如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对地多，也就是造成“寻租”的机会较多，尽管对腐败现象惩处严厉，腐败问题仍然比较严重。
公有制经济的政策范文
一、公共政策的经济学定义
在经济学的论著中似乎很难发现有关公共政策的定义，经济学家也很少在公共政策的定义上发生争论，但在经济学教科书中几乎每一个原理都与某种公共政策有一定的联系，经济学家无疑也是最关心公共政策的一群人。美国经济学家保罗·A·萨缪尔森在他那本脍炙人口的《经济学》序言中就提到：“经济学首先是一门活跃的、发展的学科。在每个时代，它必须解答正出现的难以理解的事物，并与公共政策的当前困境作斗争。”[2]
虽然，经济学家们十分热衷于公共政策的研究，但在西方主流经济学的框架里，其实并没有公共政策的位置。从亚当·斯密开始，经济学家们尽管都十分重视政府公共政策问题，但通常都是将它作为经济成长的一个外生变量来对待的，或者将它视为一种给定因素可以被省略或剔除掉。也就是说，政府实施公共政策对经济过程影响虽然重要，但它毕竟是一种外来的干预。正是因为在需不需要、需要多少这种外来干预的问题上存在着分歧，才会有国家干预主义和自由主义两种针锋相对的旷日持久的争论。
应该说，新制度经济学对此的分析却有独到之处。在新制度经济学家看来，在经济分析中，没有制度因素和制度变迁的进入不可能对经济增长和发展作出满意的解释。例如，新制度经济学家认为，人们过去只注意劳动、资本和土地等自然要素的增加对经济增长的影响，但后来发现，经济增长的速度远远超过这些要素的增长速度，于是人们开始关注技术，把这种超过的部分说成是技术的贡献。但通过对技术变化过程的深入研究，他们发现技术的产生、发展和变迁，同样也受到某种因素的影响和制约。这种因素就是制度。制度不仅推动了技术的变迁，而且在促使人们认识到技术变迁所蕴含的潜在利益方面也有至关重要的作用。如专利制度、政府资助研究与开发的制度等，都是技术变迁的重要原因。所以，制度是经济增长和发展更为优先和更为基本的因素。可见，政府的公共政策不仅不应作为经济增长的一种外生变量，而且从现代的观点看，公共政策还是比其他因素更为重要的内生变量。
按照舒尔茨的解释，制度是一种涉及社会、政治和经济行为的经济规则，即凡是用来规范人类活动的规则就是制度。所以，从新制度经济学的角度来理解，“公共政策本质上是关于个体和集体选择集的制度安排结构。”[3]公共政策不过是政府提供的一种制度（institutional），而且通常是一种与非正式制度相区别的正式制度。因此，制度分析的基本原理同样也适用于公共政策分析。从这个意义上说，所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的制度安排。在这一定义中，我们之所以强调政策成本与政策效果的比较，是因为任何一项公共政策的制定和实施都需要付出一定的代价，关键在于这种代价能不能承受和值不值得承受。这就是说，一项好的公共政策并不仅仅在于它有多么美好的设想，而要取决于这种公共政策的成本社会是否可以而且应该承担。
二、公共政策经济学分析的原因
经济学家们为什么会热衷于公共政策的分析呢？如果说，对政府经济政策的分析本身就是经济学的重要组成部分，经济政策引起经济学家的关注是顺理成章的话，那么，其他方面的公共政策，如一些社会政策、政治政策、科技政策、教育政策、公共卫生政策等，为何也成为了经济学分析的热门领域呢？要解答这一问题，我们可以从以下几个方面来加以说明。首先，实施任何公共政策都会涉及公众利益的调整和分配，因而必然面临着利益选择问题，而利益的权衡取舍正是经济学的一个基本原理。从一定意义上说，经济学是一门有关决策的科学，它要研究人们如何作出交易决策；如何在工作和闲暇之间进行选择；如何决定投资和储蓄等。在经济学中，经常会举出“大炮和黄油”的例子，分析人们如何在加强国防和提高生活水平之间作出的选择。而一项公共政策的出台，其实也是政府对各方面的利益权衡取舍的结果。如果公共卫生资源是既定的，政府将更多的钱用于疾病的预防和控制时，就要减少对其他方面的卫生投入；政府控制环境污染而对有关企业实行管制时，虽然会使人们享受到清洁的空气和水源，但却会减少企业所有者和工人的收入。所以，公共政策的运行机理通常可以从经济学的角度来理解。
其次，经济学经过长期的发展已经形成了一套较为完整的分析方法和分析工具，而且经济学不可避免地会将各种经济政策纳入其分析范围。例如，经济学可以通过农产品供给和需求弹性的分析，对政府实施的农产品保护政策作出评价；可以从劳动力市场的一般均衡出发，对政府的就业政策提出建议；可以根据拉弗曲线，对政府的税收政策提出批评等。实际上，经济学分析与政策分析是紧紧地连在一起的，很难将二者绝然分开。所以，曼昆说：“当经济学家努力去解释世界时，他们是科学家。当经济学家想要改善世界时，他们是政策顾问。”[4]虽然，经济学中涉及的主要是政府的经济政策或社会政策，但经济学的分析方法和分析工具的逐步成熟，显然会增强经济学家将它们运用于其他领域的信心，即使是那些看似与经济活动并不相关的领域。经济学家常常坚信，几乎没有任何其他学科能像经济学那样适合对公共政策进行缜密的研究。
再次，随着现代经济学研究领域的拓展，经济学家们在不少过去被认为经济学无法涉足的领域取得了丰硕的成果，一些研究成果还产生了巨大的影响，这会进一步激起经济学家对涉及面极广的公共政策的研究热情。例如，经济学家利用著名的公共选择理论证明了存在着一个与一般商品市场极为相似的“政治市场”。在政治市场中，选民们是消费者，他们的需求要靠民主体制生产的产品来满足；而政治家的职能则如同市场经济中企业担负的职能一样，他们要把公众的需要理解成是集体产品并寻找供应这些产品的各种途径。同时，公共选择理论也假定，政治家也要追求利益最大化，只是不像企业那样追求的是利润最大化，而是选票最大化。在此基础上，经济学家得出的结论是：正如现实经济不大可能出现完全性的竞争市场一样，民主政体有时也不能以最有效的方式对社会需要作出反应。这就是说，正如存在着市场失灵一样，也存在着政府失灵。既然经济学的分析可以在政治领域取得成功，用它来分析教育政策、科技政策、公共卫生政策同样也应该得心应手。
最后，经济学家们热衷于公共政策的分析当然还与他们希望显示自己的社会责任感有关。实际上，“几乎没有哪一个负有使命感的社会科学家甘愿与公共政策的制订无关。”[3]4经济学家当然更是如此。作为经济学家，常常有一种“经邦济世”的使命感，自然不能不对政府的公共政策倾注极大的热情。虽然经济学家在提供公共政策的方案上常常不能让人满意，以至于美国总统杜鲁门曾为此而烦恼，"希望“找个独臂的经济学家”，以免他在判断问题时总是说一方面如何，另一方面又如何。但从实际情况来看，经济学家参与公共政策的程度和范围毕竟要超过所有其他的社会科学家。在美国，从1946年开始，总统一直得到经济顾问委员会的指导，而且还从许多政府行政部门的经济学家那里得到建议，财政部的经济学家帮助设计税制；劳工部的经济学家分析工人和求职者的数据，以帮助制定劳动市场政策；司法部的经济学家帮助实施国家的反托拉斯法。[4]31在经济以外的其他领域，经济学家也十分活跃，在相关公共政策的制定方面起着重要作用。同时，经济学也在这些领域获得了前所未有的发展，如政府经济学、环境经济学、教育经济学、医疗卫生经济学、规制经济学等。
三、公共政策经济学分析的逻辑
为什么需要有政府的公共政策，公共政策产生的理由是什么，如果公共政策有其存在的理由，公共政策的限度如何界定。按照新制度经济学的理解，任何制度的产生和选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果，人们选择的依据是某种制度安排所能带来的净收益。比如，科斯在分析企业的起源时认为，企业本身也是一种制度，企业产生是因为企业降低了交易费用。如果没有企业这样一种制度，而按照市场的方式来组织各个环节的生产，必然会使交易费用大大提高。反过来说，如果一个企业在组织各个环节进行生产时，其交易成本已大于以市场的方式解决问题，这就说明企业的规模已经过大，不利于效率的提高。从这个意义上说，企业也是有一定限度的，其规模不可能无止境地扩张。
科斯曾举过一个著名例子：一个农夫忽然有了一个新的牧牛人邻居，从此他的庄稼就总是被牛啃吃。习惯的思维认为：政府或其他组织应该出面阻止牧牛人的“不作为”。但科斯指出，如果交易费用为零或很低，市场会解决这个问题。也许农夫付钱给牧牛人让他停止放牧；或者相反，牧牛人付钱给农夫，让他停止耕作。到底会有怎样的结果，取决于粮食和牛肉的相对收益比。但是，不管结果怎样，都是实现了利益最大化。这个例子说明，并不是所有的产权问题都需要由政府公共政策来解决，关键在于选择某种公共政策时成本与收益的比较。在很多情况下，由市场来解决可能效率会更高。
由此可以推论，公共政策之所以必要，是因为选择公共政策来解决问题，较之于由市场或企业自行解决问题，所产生的社会成本较低。正如科斯在《社会成本问题》一文中所指出的：“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以致于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的办法是政府的直接管制。政府不去建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度，取而代之的是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，以及什么是必须遵守的。”[5]可见，按照科斯的观点，政府的公共政策只是一种在市场、企业解决问题时社会成本过高的情况下所做出的替代选择。在这种情况下，制定和实施一定的公共政策可以降低这种社会成本。反过来说，如果一项公共政策所产生的社会成本比市场、企业自行解决问题时所产生的社会成本还要高，这种公共政策显然就是无效率或负效率的。
沿着这一思路，我们可以发现，由于公共政策要受到成本和收益的制约，其范围必然会有一定的限度。也就是说，公共政策是有一定限度的。有些公共政策之所以不能达到预期的效果，甚至产生了负面影响，其原因就在于这种公共政策可能超出了它的限度，是一种多余的或过度的公共政策。科斯认为，“假定由政府通过行政机制进行管制来解决问题所包含的成本经常很高（尤其是假定该成本包括政府进行这种干预所带来的所有结果），无疑，通常的情形是，对带有有害效应的行为进行管制的收益将少于政府管制所包含的成本。”[5]15根据科斯的观点，当政府的公共政策的收益低于其成本时，这种公共政策就不应被采用。这时解决问题可以利用市场，也可以利用企业，或者什么也不采用。
可见，公共政策的限度可以用制度均衡来描述。所谓制度均衡就是现有的制度供给在可选择的制度安排集合中是净收益最大的。此时，作为一种制度安排的公共政策，其限度或者说其实际供给的约束条件，就是制度供给的边际成本（marginalcost）等于制度供给的边际收益（marginalrevenue）。这就是说，如果边际成本小于边际收益，说明公共政策还可以进一步扩展，以获得潜在的外部利润；如果边际成本大于边际收益，则说明公共政策已经超出了限度，某些公共政策已是多余的，或者一些过时的和无效的政策仍然空占其位。
当然，如何具体界定公共政策的限度是一个十分复杂的问题，在新制度经济学的框架内似乎也难以给出一个明确的答案。由于公共政策是直接针对现实生活中出现的各种问题而产生的，所以，具体确定公共政策限度不仅是一个理论问题，而且是一个实践问题。正如科斯所说的，经济学家和决策者一般都有过高估计政府管制的优点的倾向，但这种观点即使成立，也只不过是建议应减少政府管制，它并没有告诉我们分界线应定在哪里，似乎必须通过对以不同的方式解决问题的实际结算进行深入的研究才能得出结论。尽管如此，新制度经济学对公共政策的分析仍是十分有价值的。因为这种分析从一个新的角度阐明了公共政策的经济学逻辑。这一逻辑告诉我们，公共政策是通过比较其成本和收益而产生的，公共政策存在的理由在于它的社会成本小于以市场和企业的方式来解决问题。这就是说，市场失灵和企业失灵并不是政府实施公共政策的充分条件。如果公共政策不符合上述逻辑，即使出现市场失灵和企业失灵，也并不意味着必须用公共政策来解决问题。
参考文献：
[1]伍启元。公共政策（上册）[M].台北：台湾商务印书馆，1985.4.
